Публічні консультації: як Рада виконала вимогу Єврокомісії для галочки і що тепер робити громадянам?
Громадськість не отримає реальної можливості впливати на рішення влади, зокрема ті, що стосуються відбудови. Вимоги партнерів законом «Про публічні консультації» (4254) народні депутати виконали суто формально (!). Відбулася підміна понять, аби встигнути до початку переговорів про вступ до ЄС і закон прийняли без обговорень.
Нардепи не передбачили обов’язкових громадських консультацій перед розглядом своїх та президентських ініціатив. Тому уряд може спокійно передати свою ініціативу парламентарям і консультуватися з громадою суб’єктам законодавчої ініціативи, якщо є така політична необхідність, не треба взагалі.
А якщо говорити про місцеве самоврядування то навряд чи більше 1% рішень потрапить під дію цього закону і вимагатиме консультацій з громадськістю. Занадто вже багато виключень. Більше того, закон почне діяти лише через рік після перемоги. Тому, навіть якби він був ідеальним, статус-кво зараз би не змінився.
Врегулювати питання затягували 4 роки. Комітет з питань організації держвлади та місцевого самоврядування мав достатньо часу, аби підготувати належним чином проєкт. Коли ж Єврокомісія поставила вимогу підтримати невідкладно – ініціативу одразу включили в Урядовий План заходів з виконання рекомендацій ЄС й у програму реформ «Ukraine Facility».
Громадська ініціатива “Голка” проаналізувала прийнятий, але ще не підписаний президентом, закон і виявила низку ризиків.
Спроби прийняти таку ініціативу були й раніше. У 2020 році уряд Дениса Шмигаля не став вигадувати велосипед, а взяв проєкт часів уряду Володимира Гройсмана (7453). Його осучаснили додаванням цифрової «онлайн-платформи для взаємодії з громадянами та інститутами громадянського суспільства» і направили у парламент для створення видимості прогресу. У Кабміні не переймалися навіть врахуванням зауважень Бюро з демократичних інститутів і прав людини ОБСЄ, внаслідок яких ініціативу заблокували депутати попереднього скликання. Про це відразу і нагадало у своєму висновку Головне науково-експертне управління парламенту.
Закон після першого читання три роки тому спустили на гальма. Але Єврокомісія жорстко нагадала про нього торік у Звіті. У цьому звіті, до речі, йшлося і про неприпустимість прийняття містобудівної “реформи” 5655 і про вимогу реформувати адвокатуру.
Фрагмент Звіту Єврокомісії щодо прогресу України в межах Пакету розширення ЄС.
Як наслідок, проєкт про публічні консультації швидко опинився в Урядовому Плані заходів з виконання рекомендацій Єврокомісії в кластері «Основи процесу вступу до ЄС» за напрямом функціонування демократичних інституцій та реформи державного управління.
Але потім це прийняття раптово перемістилося в розділ децентралізації і стало направленим виключно на посилення інструментів залучення громадян до процесів прийняття рішень на місцевому рівні (!).
Почнемо з позитиву. До прийняття закону проведення громадських обговорень вже було для великої кількості випадків, але здебільшого процедури врегульовано на рівні підзаконним актів та рішень місцевої влади. Тому відстежувати діяльність багатьох органів одночасно вкрай проблематично.
Зараз вже передбачена стандартизація процедур дуже широким колом суб’єктів та встановлені випадки, коли проведення публічних консультацій є обов’язковим. І перелік випадків, коли консультації стають обов’язковими, дійсно відчутно розширили.
Уніфікація, включно із майбутнім створенням єдиної онлайн-платформи, значно спрощує для громадськості процес моніторингу нормотворчості влади на всіх рівнях.
Але диявол – в деталях. Для яких органів передбачено обов’язковість консультацій?
Перелік суб’єктів, на яких розповсюджуються вимоги Закону досить серйозний – нардепи, комітети ВР, Кабмін, міністерства, інші центральні органи виконавчої влади, місцеві державні адміністрації, Нацбанк, органи місцевого самоврядування тощо (ст. 5). Навіть самоврядні організації при здійсненні делегованих ним повноважень мають проводити публічні консультації. Але є неприємні нюанси.
У першому читанні йшлося про те, що обов’язкові публічні консультації має проводити ще і Президент. Але депутати вирішили звільнити його від такого обов’язку, як і самих себе. Нардеппи будуть проводити консультації тільки якщо самі цього забажають.
Тобто, якщо треба уряду уникнути консультацій, можна просто передати законодавчу ініціативу на народних депутатів.
Закон регулює лише питання підготовки нормативно-правових актів та програмних документів (концепції, стратегії, програми, плани заходів тощо). Та й то не всіх. Повний перелік виключень досить довгий (ст. 2).
Тому на рівні місцевого самоврядування навряд більше 1% проєктів рішень міської ради та її виконавчих органів підпадає під дію нового закону.
Для законопроєктів обов’язкові публічні консультації не передбачені, окрім тих, що готує Кабмін. Але їх можуть добровільно провести нардепи-автори проєкту перед реєстрацією. Також профільний комітет може за власним бажанням прийняти рішення про проведення консультацій для будь-якого законопроєкту, але виключно щодо редакції, прийнятої в першому читанні. У другому читанні проєкти змінюються до невпізнаваності. Відтак новий закон тут взагалі нічого не змінює.
Майже весь позитив від змін буде з новим рівнем відкритості проєктів нормативно-правових постанов уряду та наказів міністерств. Варто нагадати, що зараз тут ситуація гірша за підготовку законопроєктів у парламенті до другого читання. Щоб передчасно не засвітити свої наміри, уряд порушував навіть вимоги антикорупційного законодавства та не надсилав частину проєктів до Національного агентства з питань запобігання корупції для проведення експертизи.
Серед великих недоліків – вибірковий підхід до формування самого переліку виключень. Наприклад, регуляторні акти прямо вказані, адже спеціальним законодавством для них процедура консультацій врегульована набагато якісніше, ніж пропонує новий закон.
Проте, серед виключень немає рішень, що підлягають стратегічній екологічній оцінці (на чому акцентує увагу Міністерство захисту довкілля в своїх неврахованих парламентом пропозиціях). Хоча громадські обговорення стратегічної екологічної оцінки детально врегульовано окремим законом, прийнятим на виконання міжнародних зобов’язань.
Також немає виключень щодо проектів містобудівної документації на місцевому рівні та програм комплексного відновлення, громадські слухання при прийнятті яких набагато краще вже врегульовані нормами Закону «Про регулювання містобудівної діяльності».
Це створює правову невизначеність і може призвести до свідомого застосування органами влади значно гірших нових процедур з ціллю послабити рівень залучення громадськості при вирішенні дуже важливих питань як екологічної безпеки, так і планування розвитку території громад.
Окреме сумнівне виключення – прямо встановлено, що публічні консультації не проводяться місцевою владою менше ніж за 15 днів до початку будь-яких виборів.
По-перше, існує правова невизначеність у випадку позачергових виборів – не зрозуміло, для яких саме органів це виключення має застосовуватися, адже на одній території одночасно діють міські (або сільські чи селищні), районні та обласні ради. На цьому наголошувало Головне юридичне управління в своїх зауваженнях, але депутати його не почули.
По-друге, це створює «вікно можливостей» і може призвести як до критичного для громади популізму в цілях самореклами чинних депутатів, так і прийняття ряду завідомо незаконних рішень за принципом «поки є остання можливість легко заробити».
Хто завгодно – навіть діти, іноземці, громадяни країни-агресора, та хоч сам російський диктатор Володимир Путін.
Це не жарт. Жодних обмежень до особи, якщо в неї є бажання. Пропозицію мають право подавати «заінтересовані сторони», до яких за визначенням в статті 1 Закону відносяться і «інші особи, які виявили бажання брати участь у публічних консультаціях».
Додайте до цього, що основна форма консультацій – це електронні консультації. Пропозиції фізичні особи можуть надсилати на електронну пошту, вказавши лише прізвище, ім’я, по батькові, електронну адресу, засоби телефонного зв’язку. Жодної ідентифікації справжності особи Законом не передбачено.
А от по батькові мати обов’язково. Якщо немає – пропозиції від такої людини не мають права розглядати, бо це обов’язкова інформація і виключень в цьому немає.
В майбутньому, всі публічні консультації мають здійснюватися на онлайн-платформі для взаємодії з громадянами та інститутами громадянського суспільства, держателем якої визначено Мінцифри.
Але і тут є нюанс. Закон взагалі не визначає строків її створення і джерел фінансування, тож коли вона буде – невідомо. А до тих пір, в перехідних положеннях визначено, що до створення технічних можливостей для проведення електронних консультацій на цій онлайн-платформі, консультації проводяться суб’єктами проведення консультацій на їхніх веб-сайтах та/або веб-сторінках у соціальних мережах.
Безумовно, в електронній демократії Україна стає беззаперечним лідером. Бо навряд ще хтось наважиться на проведення консультацій щодо державної та місцевої політики на веб-сторінці у соціальній мережі за участі всіх бажаючих, включно із ботофермами.
Як повідомила прес-служба Апарату Верховної Ради з посиланням на голову профільного комітету Олену Шуляк,«всі пропозиції і недоліки, які будуть озвучуватись в ході консультацій, повинні бути враховані».
Прес-реліз Верховної Ради щодо прийняття Закону «Про публічні консультації»
Проте, ці твердження не відповідають дійсності – прийнятий закон не передбачає обов’язковості врахування пропозицій і недоліків, озвучених громадськістю. Він навіть не регулює процедуру розгляду пропозицій, а лише встановлює, що пропозиції мають фіксуватися, оприлюднюватися, аналізуватися та вивчатися, а потім у звіті надається узагальнена інформація про врахування або відхилення пропозицій з обґрунтуванням прийнятого рішення.
Яку роль можуть відігравати консультації з громадськістю, якщо органи влади мають законне право ігнорувати на власний розсуд будь-які пропозиції?
І мова йде не просто про фіктивність встановлених нових Законом механізмів участі громадськості в державному управлінні, а про значні ризики побудови безпечних корупційних схем під виглядом врахування поданих пропозицій.
Такі схеми вже існують у сферах, де спеціальними законами передбачені громадські обговорення, але їх порядок невдало врегульовано. Найбільш наглядно це можна продемонструвати на ситуації з розробкою містобудівної документації.
Нижче наведений скріншот звіту розгляду пропозицій громадськості до проєкту детального плану території в Києві. Пересічний громадянин звертається з проханням внести зміни і передбачити будівництво житлової багатоповерхівки неподалік від берега Дніпра, бо він, буцімто, давно мріяв купити собі нову квартиру в такому місці. Пропозиція врахована. А чисельні пропозиції про створення зелених зон, яких в тому районі катастрофічно мало, чи виправлення явних махінацій з показниками забезпечення соціальною інфраструктурою, було проігноровано.
Знімок екрану з розгляду пропозицій громадськості до проєкту детального плану територій Києва
Подібні історії трапляються регулярно і з містобудівною документацією, і з регуляторними актами, і зі звичайними нормативно-правовими актами уряду чи міністерств, що вже за чинним законодавством проходять процедуру консультацій з громадськістю.
Відсутність встановлених на рівні закону ефективних процедур щодо врахування чи відхилення пропозицій та механізмів врегулювання спірних питань, якщо надходять взаємовиключні пропозиції – окремий корупційний ризик.
Для посадовців і влади – це ідеальні умови для прийняття актів в інтересах третіх осіб всупереч інтересам держави чи громади. Порушення відбуваються як «врахування пропозицій громадськості».
А описані вище недоліки Закону з необмеженістю кола «заінтересованих сторін» та відсутністю ідентифікації осіб, що подають пропозиції, значно спрощує масове подання потрібних для корупційних цілей пропозицій. І у реальної громадськості перемогти в такій грі в «демократію» не буде жодного шансу.
Єдиний відомий механізм зменшення цих ризиків – створення погоджувальної комісії для вирішення спірних питань, до складу якої входять представники громадськості.
В усіх випадках це неможливо, але стаття 12 Закону визначає перелік найбільш важливих питань, для яких додатково мають проводитися громадські обговорення, а не лише публічні консультації. Формат громадських обговорень створює можливість обрання представників громадськості до відповідної погоджувальної комісії.
Закон запрацює через 12 місяців після перемоги, хоча відкладати його дію немає потреби. І це окрема величезна проблема. Навіть якби всі інші положення тут були ідеальними, позиція громадськості все одно залишиться за бортом при прийнятті ключових правил майбутньої відбудови як на законодавчому рівні, так і на рівні територіальних громад. Бо це регулювання необхідно приймати ще до нашої перемоги чи якнайшвидше після, а не починати розробляти із затримкою у рік.
А уряд та місцева влада приступлять до розробки відповідних підзаконних актів не відразу, а лише через 6 місяців після перемоги. Це якраз строк проведення позачергових виборів, тож новообраній владі банально може невистачити часу увійти в стан справ і підготувати все як слід.
Спеціально для “Дзеркала тижня”
