Перетягування канату між Зеленським та Кличком. На чиєму боці Конституція у боротьбі за Київ?
Конфлікту мера Києва Віталія Кличка та начальника столичної воєнної адміністрації Тимура Ткаченка викликає низку питань. Київрада у квітні місяці спробувала відібрати у Ткаченка частину повноважень і передала їх Кличку. Так фактично відродили Київську міську державну адміністрацію, як виконавчий орган. Ткаченко відповів, що позбавити його повноважень може лише Президент, і вже за тиждень суд зупинив дію спірного рішення.
Протистояння мерів Києва і Банкової за контроль над виконавчою владою в місті було ще з кінця 90-х років внаслідок прийняття Закону про столицю. У Київській міській державній адміністрації поєднали функції держвлади і виконавчого органу Київради, але не визначили однозначно, хто саме цей дволикий орган має очолювати – обраний киянами міський голова чи призначенець від Президента.
Але нинішній конфлікт відбувається у незвичному правовому полі – в перший же день повномасштабного вторгнення, Володимир Зеленський своїм Указом створив Київську міську державну адміністрацію і фактично ліквідував Київську міську державну адміністрацію шляхом надання їй статусу військової адміністрації.
Київрада і мер Указ Зеленського в суді не оскаржували і мовчки працювали за новими правилами понад три роки. Ба більше, щоб виправдати Кличка в трагічній ситуації із загиблими від російської ракети поряд із зачиненим укриттям 2023 року, Київрада затвердила звіт комісії із висновками, що КМДА набула статусу КМВА, жодного підпорядкування меру чи раді не має і функції виконкому не виконує.
Ситуація абсурдна – Київрада спочатку визнала, що ніякої КМДА не існує, а зараз визначила, що Кличко має видавати розпорядження неіснуючої КМДА в межах повноважень місцевого самоврядування. Тому на перший погляд, саме Кличко виглядає узурпатором влади, що демонстративно відмовився виконувати Указ Президента і завдяки підконтрольній Київраді присвоїв собі повноваження військової адміністрації. Але чи дійсно все саме так?
Щоб зрозуміти, які повноваження Ткаченка відбирала Київрада, треба розібратися, які насправді повноваження наразі є у Київської міської державної адміністрації та її начальника. Хтось може зауважити, що нема в чому розбиратися – лише змінилася вивіска із назвою органу влади, а начальник КМВА робить те саме, що раніше робив голова КМДА. Дійсно, нічого не змінилося. Але саме в цьому і проблема з точки зору Закону.
Повноваження військових адміністрацій населених пунктів залежать від того, чи передав парламент їй всі повноваження органів місцевого самоврядування. По Києву такого рішення Верховної Ради немає, тому виключний перелік повноважень Київської міської державної адміністрації встановлений у статті 15 Закону “Про правовий режим воєнного стану”. Перелік цей великий і включає як низку самоврядних повноважень місцевого самоврядування, так і всі делеговані органам місцевого самоврядування повноваження органів виконавчої влади.
Наприклад, військова адміністрація від самого початку при діючій Київраді має право самостійно затверджувати бюджет Києва і вносити в нього зміни, та надавати в оренду строком до одного року ділянки комунальної землі. Щоправда, саме цими можливостями начальники військової адміністрації в столиці ніколи не користувалися.
Але важливіше, яких повноважень у військової адміністрації немає. Не передбачено, що КМВА може здійснювати загальні повноваження місцевої державної адміністрації і значну кількість повноважень виконавчих органів Київради.
Наприклад, військова адміністрація не має права погоджувати проекти будівництва за рахунок бюджетних коштів та документацію для створення об’єктів природно-заповідного фонду, готувати програми соціально-економічного та культурного розвитку, організовувати розробку містобудівної документації, готувати і подавати на розгляд Київраді проєкти рішень, та багато іншого. До речі, районні державні адміністрації в Києві також за Законом не підпорядковуються КМВА.
У порівнянні із Київською міською державною адміністрацією, військова має суттєво менші повноваження. Військова адміністрація має достатні повноваження для забезпечення стабільної життєдіяльності Києва в умовах воєнного стану, але не має повноважень забезпечувати розвиток міста.
Проте, є один принциповий момент: створення військової адміністрації не позбавляє виконавчі органи Київради визначених законодавством повноважень. Вони навіть мають право паралельно із військовою адміністрацією займатися одними і тими самими проблемами. Ось тільки можливості здійснювати ці повноваження немає, бо за Законом про столицю, єдиним виконавчим органом є КМДА, якої не існує з моменту створення КМВА.
Тобто, КМВА і її начальники (включно із Тимуром Ткаченком) грубо порушували і продовжують порушувати вимоги законодавства і самоправно роблять те, на що жодного права не мають.
Тож недоречно звинувачувати Київраду в позбавленні КМВА повноважень. Адже частину повноважень виконавчого органу Київради ця КМВА за Законом ніколи і не мала, а те на що право має, вона і далі може виконувати.
Але як взагалі виникла ситуація, коли в розпал війни у столиці немає органу влади, який одночасно має і всі необхідні повноваження для управління містом, і можливість ці повноваження здійснювати?
Зеленський, який своїм указом визначив, що Київська міська державні адміністрації та її голова набувають статусу відповідно військової адміністрації та начальника цієї військової адміністрації. Але за Законом “Про правовий режим воєнного стану”, він не мав права нічого з цього зробити.
Як зазначено в Указі, КМВА створили “для здійснення керівництва у сфері забезпечення оборони, громадської безпеки і порядку“. Але Закон дозволяє з таких підстав створювати виключно обласні та районні військові адміністрації (ч. 4 ст. 4).
Ніхто не буде заперечувати, що місто Київ – це хоча зі спеціальним статусом, але все одно населений пункт, а не область чи район. Тож і військова адміністрація тут – військова адміністрація населеного пункту.
Створити військову адміністрацію в Києві, як населеному пункті, Зеленський мав право виключно у випадку, якщо Київрада та/або КМДА не здійснювали свої повноваження (ч. 3 ст. 4). Вочевидь, в перший день вторгнення до здійснення цими органами своїх повноважень претензій ще не могло бути.
Але якщо Президент за Законом принаймні мав повноваження створити КМВА у разі наявності відповідних підстав, то із набуттям КМДА статусу КМВА все ще гірше. У Президента взагалі немає повноважень таке питання вирішувати, а Закон (ч. 4 ст. 4) імперативно встановлює, що у разі прийняття рішення про утворення районних, обласних військових адміністрацій їх статусу набувають відповідно районні, обласні державні адміністрації.
Коли Президент за відсутності повноважень починає вирішувати якісь питання за власним бажанням – це вже називається узурпацією влади і диктатурою.
Але саме незаконні дії Зеленського і призвели до нинішньої ситуації в Києві. За законом, військова адміністрація могла бути створена виключно додатково. Відповідно, у КМВА за Законом і немає повноважень для забезпечення самотужки повноцінного функціонування виконавчої влади в столиці. Проте, існує і більш глибока причина проблеми – можливість створення Президентом військових адміністрацій.
Конституція не передбачає існування таких органів держвлади, як військові адміністрації. Відповідно, немає там і повноважень Президента на створення військових адміністрацій та призначення їх начальників.
Одночасно, Основним Законом (п. 31 ч. 1 ст. 106) визначено, що повноваження Президента встановлюються виключно Конституцією. Конституційний Суд у своєму рішенні від 10.04.2003 № 7-рп/2003 прямо зазначив, що це унеможливлює прийняття законів, які встановлювали б інші повноваження (права та обов’язки) Президента. І це далеко не єдине рішення КС з такими висновками – аналогічна позиція підтверджена ним близько десяти разів і останнє рішення датоване 2020 роком (№ 11-р/2020).
Питання є вкрай принциповим. По-перше, можливість наділення Президента новими повноваженнями на рівні законів простою більшістю у ВР – це прямий шлях до диктатури. По-друге, це несе корупційні ризики, бо встановлені у такий спосіб повноваження Президент може за власним бажанням як виконувати, так і ігнорувати, посилаючись на їх антиконституційність.
Можливість створення військових адміністрації передбачена з літа 2015 року новим Законом “Про правовий режим воєнного стану” (законопроєкт 2541), ініціатором якого був Петро Порошенко. Два Головних управління парламенту (науково-експертне та юридичне) відразу зазначили закладене там із порушенням Конституції розширення повноважень Президента.
Висновок Головного науково-експертного управління ВР до законопроєкту 2541
Старий Закон “Про правовий режим воєнного стану”, що діяв ще з 2000 року, передбачав неприпустимість під час воєнного стану припинення повноважень серед іншого місцевих державних адміністрацій та органів місцевого самоврядування. Новий закон вже таких заборон не містить і прямо передбачає можливість передачі їх встановлених Конституцією виключних повноважень військовим адміністраціям.
Ця передача визначених Конституцією виключних повноважень органів влади комусь іншому – ще одне порушення Основного Закону. І про це також було зазначено у зауваженнях Головного юридичного управління ВР до законопроєкту.
Зауваження Головного юридичного управління ВР до законопроєкту 2541
Обидва Головних управління парламенту вказували і на ризики зловживань при створенні військових адміністрацій населених пунктів, бо проєкт закону містив лише вкрай сумнівні оціночні критерії для таких рішень. Але всі зауваження проігнорували.
До речі, аналогічна ситуація і зі створенням Президентом військово-цивільних адміністрації в законі, який Верховна Рада прийняла ще 2015 року.
За Зеленського, механізми позбавлення громад права на самоврядування під час воєнного стану суттєво підсилили. Вже у розпал війни, Верховна Рада Законом 2259-IX розширила підстави для створення військових адміністрацій населених пунктів. Якщо раніше для цього було необхідно невиконання своїх повноважень місцевою радою та/або її виконавчими органами, то з травня 2022 року вже достатньо, щоб голова громади не виконував свої повноваження.
Той самий Закон наділив парламент правом передавати військовим адміністраціям здійснення всіх повноважень місцевих рад та їх виконавчих органів і апаратів та голів. Умов, за яких це дозволено роботи, не встановлено – достатньо щоб військова адміністрація була вже створена Президентом і наявне від нього подання до парламенту (нові ч. 2 і 3 ст. 10 Закону “Про правовий режим воєнного стану”).
Головне юридичне управління парламенту і цього разу вказало на порушення Конституції та рішення Конституційного Суду (законопроєкт 7269), але це було проігноровано депутатами.
Зауваження Головного юридичного управління ВР до законопроєкту 7269
На скільки новий механізм ефективний та загрозливий в руках Банкової? На прикладі з Черніговом стає все зрозуміло.
Захистити місцеве самоврядування можна, скасувавши антиконституційні норми Закону про військові адміністрації. Зазвичай, для скасування вигідних владі норм в Конституційний суд звертаються парламентарі від опозиції. Але нинішня опозиція – це більшою мірою попередня влада, яка і розпочала тут ланцюжок порушень Конституції.
У ситуації безпосередньо зі створенням КМВА, таких перепон немає – Кличко чи Київрада легко могли оскаржити законність відповідної частини Указу Президента. Порушення закону Зеленським очевидні, Кличко при кожній нагоді публічно заявляв про тиск Офісу Президента на місцеву владу в столиці, то чому позову в суд не було?
Все просто: меру це було вигідно. Кличко втратив посаду, але не владу. Порушення в роботі КМВА не лише із виходом за межі встановлених Законом повноважень. Призначати і звільняти посадових та службових осіб військової адміністрації має право лише її начальник. Але кадрова політика КМВА формувалася міським головою та Київрадою із посилання на закони про столицю та місцеве самоврядування.
Київрада створювала нові департаменти КМДА і затверджувала для них Положення, хоча це були структурні підрозділи військової адміністрації. За напрямки роботи КМВА відповідають заступники голови КМДА, яких призначив особисто Кличко. І всіх директорів департаментів також продовжує призначати та звільняти особисто мер.
Попередні начальники військової адміністрації генерали Жирнов і Попко не заперечували проти такого порушення Закону. І навіть нинішній начальник Ткаченко щось з цього приводу не заявляє, що Кличко незаконно присвоїв його виключні повноваження.
Свого часу, екс-мер Києва Черновецький не поніс жодного покарання за свої дії, бо на всіх важливих документах стояв не його особистий підпис, а факсиміле чи підпис через трафарет. Кличко прилаштувався ще краще – в його інтересах останні три роки все підписували призначені Президентом начальники КМВА.
З усіх питань, якими до вторгнення опікувалася КМДА, проєкти розпоряджень КМВА продовжували готувати підконтрольні меру чиновники. А начальники КМВА потім брали всю відповідальність за наслідки на себе, мовчки підписуючи підготовлені людьми Кличка документи.
Так було, поки Зеленських не призначив Ткаченка. Ткаченко має великий досвід роботи на керівних посадах в київських комунальних підприємствах та РДА, два роки очолював скандальний Департамент благоустрою КМДА. Він знає існуючу в Києві систему з середини, бо був її частиною. Тому і просто використовувати його, як недосвідчених у владних інтригах Жирнова і Попка, Кличко не зміг.
Київрада лише повернула процедури, що були до створення Зеленським військовою адміністрацією – повноваження виконавчого органу мають знову здійснюватися шляхом видання розпоряджень КМДА, що підписує міський голова.
Ось тільки за Законом “Про місцеве самоврядування” (ст. 51-53), ці повноваження має здійснювати виконком, склад якого затверджує Київрада. А мер має проводити засідання виконкому і підписувати прийняті їм рішення.
Закон про столицю не встановлює жодних особливостей, які би дозволяли замінити колегіальні рішення виконкому на розпорядження КМДА, що одноособово видає міський голова. Тобто, Кличко банально узурпував повноваження виконкому. І узурпував він їх давно – з часу призначення головою КМДА в 2014 році.
Рішення Київради від 03.04.2025 № 35/10502
Зрозуміло, що виконком – не панацея від всіх негараздів, адже він завжди є відображенням розподілу сил у місцевій раді. Але за відсутності виконкому, кияни постфактум дізнаються про вже прийняті розпорядження КМВА (КМДА) і не мають жодного впливу на процес їх прийняття.
Виконком – це публічність процесу прийняття рішень. Закон “Про доступ до публічної інформації” (ч. 4 ст. 15) зобов’язує оприлюднювати проєкти всіх рішень органів місцевого самоврядування не пізніше як за 10 робочих днів до дати їх запланованого прийняття. Також мають оприлюднюватися порядки денні відкритих засідань.
А коли все організовано через розпорядження КМДА, то мають оприлюднюватися проєкти лише нормативно-правових актів. І проведення засідань взагалі не передбачено.
Таким чином, узурпувавши повноваження виконкому, Кличко не лише порушив закон, але і зробив неможливим контроль з боку киян за за діяльністю виконавчого органу Київради.
Ну і головне особисто для Кличка чи мерів столиці. Якщо повноваження місцевого самоврядування здійснюються законно виконкомом, то жоден Президент не зможе їх загарбати навіть при всіх недоліках Закону про столицю. Виконком має бути в структурі КМДА, але його діяльність регулюється окремими нормами законодавства і повністю незалежна від голови КМДА.
Тож отримуємо ще один негативний наслідок від узурпації Кличком повноважень виконкому – саме міський голова своїми незаконними діями створив для Президента можливість відібрати під свій контроль частину повноважень місцевого самоврядування в Києві.
В нинішній битві за владу над столицею немає правої сторони. Дві групи узурпаторів займаються перетягуванням владного канату, киваючи один на одного. І єдина жертва в цій грі – це громада Києва.
Можна казати: в усьому винні погані законі. Але навіть їх жодна зі сторін не виконує. Тому чи будуть вони виконувати нові вже хороші закони, якщо Верховна Рада спроможеться їх прийняти?
А от якщо як Кличко, так і Зеленський, знайдуть в собі сили виконувати бодай чинні закони, ситуація може суттєво покращитися.
Спеціально для “Дзеркала тижня“
Проєкт реалізується за підтримки The European Endowment for Democracy (EED).
