Наслідки неофеодалізму. Як зламати попит на корупцію і перемогти?
Медико-санітарні експертизи – не єдина пожива корупціонерів. Корупцією прошито не тільки центральну і місцеву владу.
Та саме на кейсі голови Хмельницького обласного центру медико-соціальної експертизи Тетяни Крупи (депутатка «Слуги народу»), видно, чому від зміни назв, передачі функцій і звільнень корупціонерів та відставок прокурорів нічого не змінюється.
Голів обласних МСЕК призначає облрада. І коли головою тут стає депутат – починається «свій до свого по своє», на додачу з’являються історії з «прокурорами-інвалідами». Так місцева влада може отримати «дах» від правоохоронців. Тобто держава доручила приймати політичні рішення органу, який не є аполітичним.
«Голка» простежила причини, що спричинили такі небезпечні наслідки для країни у війні, і з’ясувала, що могло б допомогти.
Значна частина військовозобов’язаних не бажає йти на фронт. Найбільш надійний спосіб відкосити від ЗСУ розглядався через отримання «жовтого» квитка від лікарів. Але це тепер не такий надійний спосіб.
По-перше, дуже багато уваги до схеми після викриття Тетяни Крупи. По-друге, цілком імовірно, що тепер через ризики злетять ціни. Тут могло б допомогти економічне бронювання, яке було б і надійним, і законним.
Але цього недостатньо. Проблема глибша і полягає в неефективній організації управління на території. Адже з огляду на розміри «улову» на Хмельниччині, хабарництво тривало досить довго. Але весь цей час ні обласна військова адміністрація, ні місцева поліція, ні СБУ, ні прокуратура не реагували. Не розгледіти масштабну корупцію — розписатись в непрофесійності або в схемах сприяння ухилянтам. Однак в обох випадках це свідчить про кореневе явище – неофеодалізм. Воно після старту децентралізації та її незавершеності (гроші і повноваження пішли громадам, а держнагляд не ввели) лише зміцнилося.
Така ситуація вигідна, як місцевій, так і регіональній владам (вони завжди можуть «порішати» з правоохоронцями). Вигідна вона і центральній владі, яка домовляється з місцевою владою, але щойно треба буде натиснути на політично неслухняного мера або депутата — смикне за мотузку свого силовика і голову обладміністрації. Так працює ручне держуправління, яке руйнує Україну зсередини. Просто зараз.
Неофедалізм проявляється вже в самому статусі цього інституту. Орган, який має виконувати виключно державну функцію затверджується і підпорядкований органу самоврядування. Причому вплив Міністерства охорони здоров’я закінчується рівнем областей, АРК, Києвом та Севастополем. Але МСЕК створюються також міські, міжрайонні та районні, але вже відповідно до нормативно-правових актів, які затверджуються на регіональному рівні. Тобто центральний рівень не має важелів управління на низових рівнях.
Розпорядження про звільнення керівника Закарпатської МСЕК
І це стосується не тільки медицини. Так, бронювання на підприємствах довірено обласним державним (військовим) адміністраціям, які за своїм статусом мають подвійне чи навіть потрійне підпорядкування – обласній раді, уряду і за фактом – офісу Президента.
Відсутність територіального органу загальної компетенції, який би носив виключно координаційні функції посилює капсулювання влади на рівні територій та за галузевим принципом, що теж відповідає ознакам феодалізму. Регіональна еліта протистоїть спробам центральної влади моніторити стан справ на місцях. Це ж стосується і міністерств та відомств, які протидіють спробам координувати територіальні органи з боку міських держадміністрацій.
Децентралізація влади частково розбила всевладдя регіональних князів, однак через її недовершеність, відсутність державного адміністративного нагляду за законністю діяльності органів місцевого самоврядування посилює владу місцевих баронів в особі міських голів.
Не можна сказати, що спроби розбити неофеодалізм в Україні взагалі не робляться. Найбільш успішною в цьому плані є модернізація бюджетної системи. Від принципу «матрьошки» яка існувала до прийняття Бюджетного кодексу в 2001 року і передбачала вкладення бюджетів, коли обласні формувались за політичним рішенням Мінфіну, районні бюджети та бюджети міст обласного значенням – за рішенням обласної влади, а бюджети міст районного значення, сільські та селищні бюджети – районної, система еволюціонувала до прямих міжбюджетних відносин з усіма органами публічної влади напряму.
Чого не скажеш про інші сектори державного управління, де практично існує вертикаль управління та підпорядкованості по лінії центр – область – район. Причому без чіткого законодавчого регламентування, які функції центрального, обласного та районного рівнів. У системі держадміністрацій та ж картина, яка подекуди носить гротескний характер, коли облдержадмінстарції фактично служать поштовою скринькою для переадресації урядових доручень на районний рівень, а райадміністрації не мають власного, визначеного законом, функціоналу.
Ще один прояв неофеодалізму полягає в кадровій політиці, який передбачає політичний, а не професійний підхід.
Не реформованість правоохоронної системи проявляється в круговій поруці, коли ті ж прокурори оформляють інвалідність, на її підставі чого – пенсію, а тому отримують і зарплату і пенсію в розмірі 60% від зарплати. Звичайно при цьому вони закривають очі на зловживання своїх благодійників. Також слід відзначити відсутність чіткого законодавчого розмежування функцій правоохоронних органів на рівнях району та області, що зумовлює ручне управління за наказами згори.
По-перше, реформа правоохоронної системи. Це окрема задача для держави, аби правоохоронна система перестала бути одночасно дахом місцевих феодалів і повідком центральної влади. Саме ця реформа в поєднанні зі справедливим судом є одним зі стовпів, який забезпечить реальну боротьбу з корупцією по горизонталі. У той час як НАБУ і САП чистять топів, інколи потрапляючи й на місцеві «гнізда», як то було в Одесі чи в Дніпрі, правоохоронна система має запрацювати по всій країні. Але тут потрібна лише політична воля влади.
По-друге, введення державного нагляду за органами місцевого самоврядування та координації діяльності територіальних органів міністерств та відомств. Проблема територіального управління може бути частково вирішена через прийняття проєкту «Про місцеві державні адміністрації» (4298). Наразі Центр експертизи доброго врядування Ради Європи наголошує:
Україна – єдина європейська країна, де відсутній механізми адміннагляду (зокрема за законністю). Метою прийняття проєкту № 4298… є створення правових передумов та основ для функціонування місцевих державних адміністрацій префектурного типу до внесення відповідних змін до Конституції України.
Але ця ініціатива з 2021 року “зависла”. І згідно з тим, що вимагають партнери, очільники місцевих державних адміністрацій мають бути олітично нейтральними (!) професійними чиновниками. Тільки так вони можуть наглядати за законністю дій місцевої влади.
Голова місцевої державної адміністрації має бути професійним державним чиновником і наглядати за роботою місцевої влади. А от визначити прямий функціонал окремо для обласної та районних адміністрацій – у вимогах ЄС чітко не артикульована. Тому і з’являються на даному етапі «хотілки» обласних чиновників залишити систему підпорядкування районних державних адміністрацій обласним. І це толерує урядовий секретаріат, якому не з руки розписувати доручення окремо для районного і обласного рівня. А ще вимоги залишити за МДА галузеві повноваження, які дублюють подекуди повноваження органів місцевої влади, що за конкуренції норм створює правову невизначеність, за якої перемагає не закон, а право сили.
Важливо! Ведення адміністративного нагляду за законністю діяльності ОМС повинно супроводжуватись зменшенням, точніше, впорядкуванням дій цілого сонму контрольних органів спеціальної компетенції, які наразі кошмарять місцеве самоврядування або за вказівкою згори, або за власною ініціативою. Саме координація їх з боку МДА, насамперед на районному рівні гарантуватиме появу таких контролерів тільки на законних підставах.
Як би мало вирішуватись питання МСЕК у випадку, якщо б проєкт №4298 був затверджений у вересні 2021 року, а не відкладений через вимоги Банкової залишити в силі систему політичного призначення голів МДА. Насамперед вони б створювались тільки на рівні району, як територіальні органи МОЗ, а краще – підрозділи Пенсійного фонду, які мають бути підконтрольні районним державним адміністраціям. Насамперед тому, що немає того функціоналу МСЕК, який би зумовлював їх створення, як органу, який безпосередньо надає послуги населенню, на рівні області та центру. Координація їх діяльності на рівні районних державних адміністрацій забезпечувала б присікання корупційних діянь в зародковому стані.
Адже законопроектом передбачено, що голова РДА може напряму звертатись до керівника центрального органу виконавчої влади у випадку, якщо вважає незаконними дії місцевих призначенців. А у випадку нереагування того у встановлені терміни – безпосередньо звертається до Кабінету Міністрів. Очевидно, що такі звернення не можуть залишатись непоміченими громадськості, адже всі акти райдержадміністрацій є відкритими, крім тих, що відповідно до закону мають обмежений доступ. Звернення до центральних органів виконавчої влади з кадрових питань не можуть відноситись до останньої категорії.
Антикорупційна стійкість РДА забезпечується ротацією кожні три роки, чітким функціоналом, визначеним прямо в законі та політичною незаангажованістю. І хоча наші західні партнери радять збільшити цей строк до п’яти років, але швидкість нарощування корупційних зв’язків в Україні, змушує обирати менший строк для ротації. Останнє вже частково реалізовано, адже голови РДА, на відміну від ОДА не можуть бути усунені з посади рішенням відповідної ради через неналежне виконання делегованих ними повноважень. Бо в районної ради немає таких секторальних тобто бюджетних повноважень. Та й згаданий законопроект передбачає складну систему висловлення недовіри голови МДА, яка на районному рівні практично не може бути реалізована.
Законопроект №4298 наразі далекий від досконалості і до нього є зауваження в Асоціації міст України, які перегукуються із зауваженнями вже згаданого Центру експертизи доброго врядування Ради Європи. Але його треба невідкладно доопрацьовувати й приймати. Відсутність нового функціоналу МДА об’єктивно гальмує реформування як місцевого самоврядування так і виконавчу, цементуючи корупцію на місцях. Вдосконалювати інститут місцевих державних адміністрацій, наближаючи його до префекторального – довгий та важкий шлях. Однак потрібно починати.
Спеціально для “Дзеркала тижня“.
