Чи має уряд право на експеримент-5655 і чи є ознаки картельної змови?
Минулого тижня стало відомо про те, що на розгляд уряду знову можуть винести скандальну постанову-клон містобудівної “реформи” 5655.
Про це повідомили джерела ZN.UA.
На підтвердження цьому громадській ініціативі “Голка” вдалося отримати документ, який датований 5 квітня і він документально підтверджує, що постанову-клон дійсно готують до засідання уряду.
Фото протоколу засідання Урядового комітету від 5 квітня
Після викриття першої спроби Мінінфраструктури поспіхом оприлюднило звіт про результати проведення громадського обговорення проєкту «Про реалізацію експериментальних проектів у сфері містобудівної діяльності», який згадується у протоколі.
Міністерство отримало величезну кількість зауважень, що норми проєкту «експерименту» прямо суперечать положенням законів. Лише наша організація направила зауваження обсягом більше 90 сторінок. І це лише те, що стосується культурної спадщини. Їх, звісно ж не врахували, як і більшість зауважень народної депутатки Ганни Бондар (“Слуга народу”), а вона очолює робочу групу, що напрацьовує Містобудівний кодекс.
На відвертий лобізм забудовників не може вплинути ані попередження Європарламенту, ані звіт Єврокомісії, ані документ Королівського інституту Chatham House. Останній, до речі, в урядовій постанові-клоні 5655 вбачає ризик виникнення будівельного картелю.
Скрин з документу Chatham House, де йдеться про те, що внаслідок недосконалого регулювання можуть виникнути будівельні картелі”
Що ж таке картель і чому він небезпечний?
Картельна змова виникає тоді, коли великі гравці з одного сектору об’єднуються і роблять все для того, щоб створити вигідні для себе умови.
Картельні змови заборонені європейським законодавством. А саме Договором про функціонування європейського союзу. Антимонопольний комітет України теж давно розповідає про шкоду від картелів і зазначає, що вони сильно впливають на зниження добробуту суспільства.
Звісно, що коли хтось намагається перешкоджати цим планам — на нього починають тиснути. Інститут громадянського суспільства, який втратив фінансування одного зі своїх проєктів, вже заявив, що вбачає в цьому прояв неформального тиску з боку Мінінфраструктури. Так само у ЗМІ зафіксовані непоодонокі факти цензури, коли мова йде про містобудівну “реформу”.
І постає цілком логічне запитання: а чому за наявності позиції Європарламенту, Єврокомісії та Chatham House Мінінфраструктури не врахував зауваження громадського сектору і нардепа?
Де закінчується в уряду “право на експеримент”?
Аби запровадити правила гри, які не погодився підписувати президент Володимир Зеленський, Олександр Кубраков вирішив йти через урядову постанову. Тут підпис гаранта Конституції не треба. І такі дії виправдовують правом уряду проводити… експерименти. Це право дійсно було гарантоване законом «Про внесення змін до деяких законів України щодо повноважень в галузі охорони навколишнього природного середовища» (далі – Закону 2362-VIII).
Фрагмент звіту про результати проведення громадського обговорення.
Ця норма з’явился не просто так. Коли цю законодавчу ініціативу готували до розгляду ще 2018 року, то на старті не було мови про жоден експеримент. Більше того, про це не йшлося навіть у другому читанні. Цю норму вніс з голосу як «техніко-юридичну правку» тогочасний голова член Комітету з питань екологічної політики Павло Дзюблик. Про це свідчить стенограма.
Техніко-юридичні правки – це просте виправлення відповідних техніко-юридичних помилок, тобто, певних порушень логічних, мовних, процедурних вимог правотворчої техніки. І нові норми в законах від таких правок з’явитися не можуть.
Навряд хтось буде заперечувати, що наділення Уряду правом на власний розсуд проводити експерименти над Україною, аж ніяк не є такою правкою до закону про природно-заповідний фонд. Тобто, користуючись неуважністю народних обранців, з порушенням регламенту в закон протягнули норму, якої там в принципі не могло бути.
Фрагмент стенограми засідання Верховної Ради за 2018 рік (розгляді проєкту № 4551).
Тоді Верховна Рада проголосувала за правку про повноваження уряду на «прийняття рішення» (в однині) та щодо «екологічного державного управління».
Проте, в підписаному Петром Порошенком та оприлюдненому тексті закону вже йде мова про «прийняття рішень» (у множині), а «екологічне державне управління» перетворилось на окремо «екологію» та «державне управління».
Внаслідок такої підміни в тексті закону, Кабмін отримав можливість під час проведення експерименту приймати необмежену кількість рішень щодо широкого кола питань, хоча Верховна Рада за це і не голосувала.
Текст Закону «Про внесення змін до деяких законів України щодо повноважень в галузі охорони навколишнього природного середовища» в офіційні базі законодавства.
Але це право Кабміну все одно не є необмеженим і безкінечним.
Кабмін може приймати необмежену кількість рішень в різних сферах, але щодо експерименту (в однині), строк якого не перевищує двох років (пункту 2 розділу II Закону 2362-VIII).
Тобто, Уряд отримав право лише один раз провести дуже широкий експеримент, і цей експеримент не може тривати більше двох років.
Перше рішення в рамках експерименту, що знаходить в базі законодавства – розпорядження 2019 року «Про запровадження експериментального проекту щодо підвищення ефективності управлінських процесів у Секретаріаті Кабінету Міністрів України».
Рішення Кабміну, з якого розпочалася реалізація експерименту, дозволеного Законом 2362-VIII
З цього розпорядження розпочався відлік встановленого Законом 2362-VIII максимально можливого строку експерименту у два роки, протягом яких Кабмін міг необмежену кількість разів приймати нові рішення в рамках його реалізації. І у жовтні 2021 року цей строк… сплив.
Уряд давно використав свою одноразову (!) можливість і більше немає права розпочинати «експериментальні проекти» із посиланням на ту саму норму закону.
Фактично, мова йде про таке собі законотворче шахрайство з боку Мінінфраструктури.
Міністерство шляхом обману і зловживання довірою намагається протягнути проєкт свого «експерименту», посилаючись на норму закону, що вже не надає Уряду повноважень на прийняття подібних рішень.
Який другий аргумент Кабміну?
Мінінфраструктури стверджує, що Кабмін має право проводити експерименти, що суперечать законам, бо норми про експеримент в законі 2362-VIII не містять заборони так робити. Цей аргумент має вторине значення, бо Кабмін взагалі немає права ці експерименти проводити. Але він дуже показовий в аспекті демонстрації відношення урядовців до Конституції України.
Тут віце прем’єр Олександр Кубраков зі своїми підлеглими виправдовують свої дії так, наче займаються не управлінням держави, а лише політикою чи бізнесом, де статтями 15 та 42 Конституції дійсно дозволено все, що не заборонено законом.
Обґрунтування Міністерства прямо суперечить положенням статті 19 Конституції, відповідно до якої органи державної влади та їх посадові особи зобов’язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України. Простими словами, їм заборонено все, що прямо не дозволено.
Норми Закону 2362-VIII не містять вказівки, що при проведенні експерименту Кабмін мав право встановлювати регулювання, що суперечить законам, тому і Кабмін мав право затверджувати експеримент лише у випадку, якщо він не суперечить чинним законам.
Які саме порушення вимог законодавства в запланованих чотирьох експериментальних проектах намагається виправдати Мінінфраструктури?
Фінальна редакція проєкту постанови наразі не оприлюднена, тому наміри Мінінфраструктури було проаналізовано по проєкту, направленому 4 березня до НАЗК для проведення антикорупційної експертизи, та Звіту про розгляд пропозицій громадськості від 11 квітня.
Деталізований перелік порушень вимог Конституції України, міжнародних зобов’язань, ратифікованих Верховною Радою, та законів занадто довгий, тому обмежимось лише основним.
1) Порядок реалізації експериментального проекту щодо надання містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки.
Надання містобудівних умов та обмежень – це самоврядне повноваження виконавчих органів сільських, селищних, міських рад. Порядок його реалізації прямо встановлений ст. 29 Закону «Про регулювання містобудівної діяльності» і за законом Кабмін взагалі не має повноважень його змінювати.
Проте, експеримент передбачає визначення нового порядку, що не відповідає згаданим нормам спеціального закону, передбачає частково позбавлення органів місцевого самоврядування його самоврядних повноважень, визначених пп. 9 п. «а» частини першої ст. 31 ЗУ «Про місцеве самоврядування в Україні», що одночасно є порушення вимог ст. 140 та 146 Конституції, та можливість скасування рішень органів місцевого самоврядування не судом, а наказами Державної інспекції архітектури та містобудування, що є порушенням ст. 144 Конституції.
Такі порушення прав місцевого самоврядування є також порушенням Європейської хартії місцевого самоврядування.
2) Порядок реалізації експериментального проекту щодо розроблення, погодження та проведення експертизи проектної документації на будівництво.
Новий порядок не відповідає частині вимог ст. 31 Закону «Про регулювання містобудівної діяльності».
Суттєво послаблюється захист культурної спадщини. Частина виключних повноважень щодо збереження культурної спадщини передається приватним особам (порушення ст. 54 Конституції та Конвенції про охорону архітектурної спадщини Європи). Запропоноване регулювання також суперечить положенням Закону «Про охорону культурної спадщини».
3) Порядок реалізації експериментального проекту щодо набуття права на виконання підготовчих та будівельних робіт, прийняття в експлуатацію закінчених будівництвом об’єктів.
Встановлює нові правила надання адміністративних послуг та видачі дозвільних документів, що не відповідають визначеним статтями 34-37, 39, 39-1 Закону «Про регулювання містобудівної діяльності». Це одночасно є порушенням частини першої ст. 4 Закону «Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності» та ст. 5 Закону «Про адміністративні послуги», відповідно до яких такі питання встановлюються виключно законами.
Крім цього, органи місцево самоврядування планується позбавити частини делегованих законом повноважень (порушення ст. 143 Конституції) та зобов’язати виконувати нові повноваження, не передбачені законом (порушення ст. 146 Конституції). Як вже зазначалося, порушення прав місцевого самоврядування є також порушенням Європейської хартії місцевого самоврядування.
4) Порядок реалізації експериментального проекту щодо здійснення державного архітектурно-будівельного контролю.
Передбачається принципово змінити весь порядок контролю за будівництвом, встановивши нові правила всупереч нормам ст. 41 Закону «Про регулювання містобудівної діяльності». Змінити передбачається перелік осіб, що підлягають перевірці, підстави призначення перевірок, повноваження органів, що здійснюють контроль. При цьому, відповідно до частини четвертої ст. 4 Закону «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності», такі питання можуть встановлюватися виключно законами.
Частина виключних повноважень держави щодо контролю передається приватним суб’єктам, що є порушенням ст. 42 Конституції.
Також наявні порушення прав місцевого самоврядування, аналогічні за типом до зазначених в описі попереднього Порядку.
Які ризики?
«Експериментатори» мають розуміти, що уряд може приймати нормативні акти лише в тих межах, які дозволяє закон. Інакше цей документ можна буде оскаржити у суді. І такі випадки вже були, коли постанови уряду скасовували у судовому порядку. Судова тяганина може забрати певний час.
Не зайвим буде нагадати, що Президент України, відповідно до пункту 15 частини першої статті 106 Конституції, зупиняє дію актів Кабміну з мотивів невідповідності Конституції з одночасним зверненням до Конституційного Суду щодо їх конституційності.
Збитки, які виникнуть через імплементацію такого «експерименту» компенсуватиме держава.
Спеціально для “Дзеркала тижня“
