Анктикорупційна стратегія НАЗК: Хто готував розділ “Будівництво”?

Антикорупційна стратегія на 2026-2030 роки – один з найважливіших стратегічних документів, що буде впливати на розвиток держави наступні п’ять років. Як наголосив Віцепрем’єр-міністр України з питань європейської та євроатлантичної інтеграції Тарас Качка, її ухвалення є одним із ключових пріоритетів Уряду на 2026 рік. Це і не дивно, адже ухвалення Антикорстратегії – одна з принципових вимог західних партнерів для отримання фінансування.

Підготовлений НАЗК проєкт – об’ємний документ на понад 100 сторінок, що розроблявся майже два роки і включає напрямки антикорупційних реформ як загальних, так і в 17 пріоритетних сферах. Але ми зупинимося лише на розділі “Будівництво та інфраструктура”, до розробки якого на останній стадії підключилася “Голка”.

До повномасштабного вторгнення, в будівництво вкладалося 17-18% ВВП. Враховуючи величезні руйнування внаслідок російської агресії, ці показники суттєво зростуть під час відбудови.

Але мова йде не просто про регулювання значної частини економіки, але і про джерела фінансування відновлення. Репарацій від РФ можна чекати довго, тому розрахунок робиться на кошти міжнародної допомоги. А будь-яка дискредитація використання цих коштів, будь то корупція чи незаконне будівництво, вдарять по репутації України і можуть призвести до припинення фінансування.

Не менша проблема може виникнути із приватними іноземними інвестиціями, на які також розраховують. Приватний інвестор не буде вкладати у проєкти, де він не може отримати прибутку. А як корупція, так і засилля незаконного будівництва, роблять іноземних інвесторів неконкурентноздатними.

Планування та забудова територій є питанням досить специфічним. Тож і подолання корупції в цій сфері має певні особливості, що обов’язково слід враховувати при підготовці антикорупційної стратегії.

1. Ціль, на досягнення якої спрямовано містобудівне законодавство – створення та підтримання повноцінного життєвого середовища задля забезпечення сталого розвитку територій та забезпечення при цьому дотримання екологічних та пам’яткоохоронних вимог.

У свою чергу, корупційні правопорушення під час здійснення містобудівної діяльності є лише одним з негативних факторів, що перешкоджають ефективному досягненню цілі містобудівного законодавства. І таким самим негативним фактором є будівництво з порушенням вимог законодавства.

Тому зниження рівня корупції в сфері містобудівної діяльності не може бути самоціллю реформи, а має розглядатися виключно як одна із задач, вирішення якої має покращувати ефективність містобудівного законодавства в досягненні поставленої перед ним цілі. Таким чином, із всіх можливих методів зниження корупції в містобудівній сфері, слід обирати виключно ті, що як мінімум не погіршують здатність містобудівного законодавство вирішувати покладені на нього завдання.

2. Корупційні правопорушення в сфері містобудування діляться на два основні види: вимагання неправомірної вигоди за належне виконання службових обов’язків посадовою особою та отримання неправомірної вигоди за прийняття рішень з порушенням вимог законодавства в інтересах забудовника.

Для зниження рівня корупції, обов’язково слід враховувати вплив запропонованих заходів на обидва види корупції і пам’ятати, що другий вид корупції суттєво більш небезпечний, ніж перший. Адже окрім загального негативного впливу на економіку, він призводить до хаотичної забудови, створює можливість для розкрадання чи нецільового використання публічних коштів, може нести загрозу життю та здоров’ю людей, екології, культурній спадщини тощо.

3. Планування території та наступна забудова є цілісним процесом зі значною кількістю етапів. Одна і та саме мета реалізації проекту забудови із порушенням містобудівного законодавства може бути досягнута завдяки корупційним порушенням на різних етапах:

– проєкт з порушеннями може бути закладений при розробці та затвердженні містобудівної документації;

– можливе надання містобудівних умов та обмежень (МУО) з порушеннями;

– під час розроблення проєкту будівництва та його експертизи можливі махінації завдяки правовим невизначеностям та суперечностям у законодавстві та державних будівельних нормах;

– можливе отримання з порушеннями документу, що надає право на проведення будівельних робіт;

– можливе будівництво з порушеннями проєкту завдяки уникненню або неналежному здійсненню заходів держархбудконтролю та порушеннях при прийнятті в експлуатацію.

Аналогічним чином, на різних етапах можливі і прояви корупції, коли мова йде про вимагання неправомірної вигоди з добропорядних замовників будівництва.

Внаслідок цього, спроби зменшити рівень корупції точковими змінами на окремих етапах не призведуть до вирішення проблеми в цілому – замість зниження корупції, відбудеться зміна основних корупційних схем. А у разі обрання антикорупційного заходу на окремому з етапів забудови без врахування специфіки ризиків інших етапів, рівень корупції може навіть зрости.

4. Важливо враховувати, що дерегуляція шляхом передачі частини нинішніх повноважень від органів влади до приватних суб’єктів, також не обов’язково призводить до зниження корупції, а за певних обставин може призвести навіть до її зростання. При повній цифровізації в сфері будівництва, коли все базується на формуванні документів в Єдиній державній електронній системі в сфері будівництва, всі архітектори, інженери-проектувальники, експерти тощо є особами, що надають публічні послуги. Тому вони підпадають під дію підпункту “б” пункту 2 частини першої статті 3 закону України “Про запобігання корупції” і їх незаконні дії в інтересах третіх осіб є корупцією.

Хоча особи, що надають публічні послуги, і підпадають під дію ЗУ “Про запобігання корупції”, рівень антикорупційного контролю за їх діями значно нижчій у порівнянні з посадовими особами органів влади – вони не подають електронні декларації та не є підслідними спеціалізованих антикорупційних органів (НАБУ, САП, ВАКС).

5. Помилково вважати, що будь-яка цифровізація та автоматизація в сфері містобудування апріорі є антикорупційним заходом і позитивно вплине на ситуацію.

Наприклад, при створенні Єдиної державної електронної системи в сфері будівництва подавалася як унікальна система, що забезпечить відкритість та публічність всіх процесів в будівництві і зведе корупцію до нуля. Але за понад п’ять років існування, її функціонал так і не приведений у відповідність до визначених законодавством вимог.

Якщо технологічно неможливо забезпечити належний рівень автоматизації, краще взагалі за неї не братися. У випадку, коли автоматизація дозвільних процесів де-юре є, а де-факто відсутня, ситуація катастрофічно погіршується – система нездатна виявити порушення, тому документи на будівництво з порушеннями законодавство видаються без жодних проблем, а винних в цьому немає.

Внаслідок обмеження об’єму статті, ми не будемо детально описувати недоліки першої редакції проєкту Анктикорстратегії, що містив як значну кількість очікуваних стратегічних результатів, які не відповідали зазначеним вище вимогам, так і такі, що не мали антикорупційного спрямування. Але слід акцентувати увагу, що не варто всю провину за недоліки покладати на Національне агентство з питань запобігання корупції.

НАЗК, як орган влади, зобов’язано використовувати офіційну статистику. Але останні чотири роки планові перевірки в сфері містобудування повністю заборонені Кабміном, а позапланові дозволено проводити лише у виключних випадках і лише на підставі наказу Мінрозвитку. Немає перевірок – немає офіційно і порушень.

Окремі відомі кейси скоріше дозволяють зробити висновок, що все чудово у порівняння з іншими сферами діяльності. Наприклад, як можна казати про значну корупцію з наданням містобудівних умов та обмежень, якщо за рік надається понад 4 тис МУО і максимум один раз за цей період офіційно виявляються порушення? І будівництва з порушеннями у нас офіційно фактично немає – одиниці підтверджених порушень за рік на 50 тис нових об’єктів будівництва.

За відсутності офіційних даних, єдина можливість розробити якісно Антикорупційну стратегію – це провести глибокий аналіз як законодавства на наявність корупційних ризиків, так і існуючого будівництва щодо проявів виявлених корупційних ризиків. Ось тільки це дуже складна і кропітка робота, що потребує залучення вузькопрофільних спеціалістів високого рівня. Антикорупційна стратегія – це не лише будівництво, тому таких спеціалістів в різних сферах потрібні десятки, а у НАЗК банально немає можливості залучити таку кількість професіоналів у свій штат.

Як наслідок, проведення аналізу та розробка відповідного розділу проєкту Антикорстратегії відбувалася за рахунок Фонду “Євразія” та урядового британського проєкту UK DIGIT. І як повідомив під час громадських обговорень заступник голови НАЗК Дмитро Калмиков, експертів для роботи підбирали саме донори.

Власне, підбір експертів і зіграв злий жарт над НАЗК. Двоє експертів, включно з керівницею авторського колективу (Таїсія Барингольц та Андрій Біленко) – це помічники екс-голови політичної партії “Слуга Народу”, голови профільного комітету Верховної Ради Олени Шуляк, відомої скандальним законопроєктом 5655 та іншими сумнівними законодавчими ініціативами в інтересах забудовників. До речі, роль Таїсії Барингольц в розробці законопроєкту 5655 добре відома НАЗК, адже сама вона у 2021 та 2022 роках вела з НАЗК комунікацію по цьому питанню, як представниця Олени Шуляк.

Ще двоє експертів прямо пов’язані із Конфедерацією будівельників України – членкиня ради директорів Анжеліка Лівіцька та голова комітету з питань нормативної та законопроєктної діяльності Ольга Сидорчук.

Команда експертів з підготовки розділу “Будівництво” в Антикорстратегії

Якщо представники будівельного лобі розробляють план реформ, це буде план реформ в інтересах лише одного стейкхолдера – будівельного бізнесу. І головний недолік в роботі НАЗК – це не врегулювання конфлікту інтересів при роботі експертів та непублічна підготовка аналізу ситуації та першої редакції проєкту Антикорстратегії.

На жаль, це стало відомо лише наприкінці грудня, коли проводилося публічне обговорення проєкту. І ось тут слід віддати належне НАЗК, яке виявилося готовим визнавати свої помилки та активно працювати над виправленням їх наслідків. А це величезна рідкість серед нинішніх органів влади.

Користуючись наданою НАЗК можливістю, ГО “Голка” надала 71 зауваження та пропозицію. В результаті їх опрацювання та довготривалих нарад, 25 зауважень було враховано повністю, ще 18 – частково.

Серед іншого, з проєкту Антикорстратегії було виключено норми, що кореспондували з положеннями законопроєкту 5655, передбачали впровадження експериментальних проєктів або не мали безпосереднього антикорупційного спрямування.

Але найбільш значущі є доповнення та доопрацювання очікуваних стратегічних результатів (ОСР), які ми і розглянемо далі.

Довідка НАЗК про результати врахування пропозицій ГО “Голка”

1) Оперативна підготовка проєкту та прийняття кодифікованого законодавчого акта, який врегулює все містобудівне законодавство. За останні два десятиліття, неодноразово починалася розробка Містобудівного кодексу, але жодна спроба не мала успіху. При цьому, взаємні суперечності між великою кількістю законів і є однією з причин корупції в містобудуванні.

2) Створення системи державного контролю за дотриманням вимог законодавства та будівельних норм під час розроблення, оновлення, внесення змін та затвердження містобудівної документації на місцевому рівні. Адже одна з головних причин корупції при розробленні та затвердженні містобудівної документації – повна відсутність системи державного контролю в цьому питанні.

3) Запровадження субвенції місцевим бюджетам з метою оцифрування раніше затвердженої містобудівної документації для забезпечення прозорості і публічності. У разі реалізації, це позбавить органи місцевого самоврядування їх основного виправдання, чому старі генплани та детальні плани території не переводять у придатний для оприлюднення в містобудівному кадастрі та автоматичного опрацювання векторний формат.

4) Відновлення зупинених Кабміном на період воєнного стану перевірок в порядку державних архітектурно-будівельних контролю на нагляду та встановлення чітких строків розгляду звернень та призначення перевірок в порядку держархбуднагляду. Це дозволить відновити проведення перевірок та позбавить ДІАМ можливості на місяці затягувати перевірки законності надання містобудівних умов та обмежень, дозволів на будівництво тощо.

5) Започаткування можливість проведення камеральних перевірок для виявлення порушень. Наразі, порушення можуть встановлюватися виключно під час виїзних перевірок, що в багатьох випадках позбавлене сенсу, адже значна частина порушень може бути виявлена шляхом перевірки проєктної документації, яка в електронному вигляді завантажена в Єдину державну електронну систему в сфері будівництва.

Крім цього, необхідність проведення виключно виїзних перевірок дозволяє з одного боку забудовникам місяцями ухилятися від проведення перевірок, з іншого – створює можливості для зловживань посадовцями при проведенні позапланових перевірок.

6) Приведення порядку здійснення держархбудконтролю у відповідність до закону “Про звернення громадян” та “Про адміністративну процедуру”. Встановлений Кабміном Порядок порушує ряд вимог законів. Головне з таких порушень – вимога присутності заявника під час розгляду звернення, а у разі неявки – звернення про порушення законодавства взагалі не розглядаються.

7) Запровадження екстериторіальності надання адміністративних послуг, пов’язаних із набуттям права на виконання будівельних робіт за принципом випадкового розподілу. Наразі, система працює банально – органи держархбудконтролю при місцевих радах видають дозволи на незаконне будівництво для “своїх” та незаконно відмовляють “чужим”, а забудовники зі зв’язками на рівні державної влади домовляються з ДІАМ. Випадковий розподіл заявок серед всіх існуючих органів держархбудконтролю має стати ефективним запобіжником корупції.

8) Приведення функціоналу Єдиної державної електронної системи в сфері будівництва у відповідність до вимог законодавства. Наразі, Єдина державна електронна система в сфері будівництва лише у звітах топ-чиновників забезпечує відкритість та публічність інформації і виконує функції антикорупційного запобіжника.

Наприклад, в неї при створенні зашили корупційну схему, що всупереч законодавству дозволяє повертати на доопрацювання повідомлення про початок невеликого будівництва класу відповідальності СС1. Також в ній з самого початку повністю закритий доступ до проєктів будівництва, посадові особи уповноважених органів можуть вільно закрити доступ до будь-якого іншого документу, система управління ризиками нездатна виявляти порушення тощо.

9) Процедура внесення змін у дозвіл, пов’язаних з корегуванням проєктної документації, має бути приведена у відповідність з процедурою надання самого дозволу. Наразі існує ідеальна схема для незаконного будівництва – за законодавством, при корегування проєкту замовник просто має повідомити про зміни, але жодної процедури розгляду цих змін не визначено.

Посадовці на власний розсуд або виявляють порушення, або закривають на порушення очі – і жодної відповідальності за це не передбачено. Як наслідок, можна отримати дозвіл на законне будівництво, а потім шляхом корегування проєкту перетворити його у дозвіл на будівництво з будь-якими порушеннями – адміністративна будівля легко перетворюється на житловий будинок, окремий житловий будинок стає житловим комплексом тощо.

10) На законодавчому рівні має бути встановлено обов’язок коригування проектної документації у разі встановлення нових чи зміни існуючих пам’яткоохоронних обмежень. Дозволи на будівництво у нас безстрокові, а наукові дослідження з метою захисту культурної спадщини проводять повільно і постійно з’являються нові дані. Правова невизначеність з будівництвом на підставі старого проєкту в умовах нових пам’яткоохоронних обмежень як несе загрозу пам’яткам, так і створює значні корупційні ризики.

Не врахована НАЗК при доопрацюванні частина пропозицій могла би відчутно покращити Антикорстратегію. Проте, відповідні зміни законодавства можливі і у інший спосіб. Наприклад, їх можна врахувати при розробці Містобудівного кодексу, передбаченого стратегією.

Набагато гірше неврахування зауважень до запланованих НАЗК в першій редакції проєкту заходів, реалізації яких може мати негативний ефект для сфери містобудування. Майже всі негативні норми було прибрано є проєкту Антикорстратегії під час його доопрацювання, але незначна кількість все ще залишилася.

1) Передбачено автоматичне надання містобудівних умов та обмежень при наявності розробленої відповідного до нових вимог містобудівної документації. Проте, всі вимоги до забудови конкретних ділянок визначаються лише детальні плани територій. А надання МУО на підставі комплексних планів, генпланів чи зонінгів призведе до незбалансованої забудови території і перетворенню житлових мікрорайонів на непридатні для проживання фавели внаслідок відсутності соціальної інфраструктури.

2) Передбачено врегулювання питання впливу на видані містобудівні умови та обмеження зміни режиму забудови земельної ділянки внаслідок затвердження нової містобудівної документації або внесення змін до неї тощо. Без чіткого визначення, що у разі відповідних змін в плануванні території, МУО та проєктна документація підлягають корегуванню, виникає ризик суттєвого погіршення ситуації.

Усі МУО з 2011 року є безстроковими, і якщо не передбачено їх обов’язкове коригування, то нова містобудівна документація не може бути реалізована внаслідок суперечностей зі старими МУО, а це робить неможливим повноцінний розвиток населених пунктів та реалізацію повоєнної відбудови за принципом “краще ніж було”.

3) Передбачено перегляд переліку адміністративних послуг у сфері збереження культурної спадщини, що надаються у зв’язку із провадженням містобудівної діяльності, з метою спрощення їх отримання. Внаслідок реформ, з 2022 року вже скасовано погодження при будівництві в історичних ареалах, зонах охорони пам’яток тощо. Це створює загрозу збереження нерухомої культурної спадщини і є прямим порушенням міжнародних зобов’язань України по ратифікованій Конвенції про охорону архітектурної спадщини Європи.

Тобто, існує об’єктивна потреба робити прямо протилежне запропонованому в проєкту Антикорстратегії – розширювати перелік адміністративних послуг, повертаючи ряд обов’язкових погоджень.

Що ж у підсумку?

Поданий НАЗК на погодження уряду проєкт Антикорупційної стратегії в частині проблем містобудування не є ідеальним, але у разі її затвердження та виконання, ситуація в сфері має значно покращитися.

Проте, треба пам’ятати про це саме “у разі” – проєкт може змінитися на вимогу Кабміну, його можуть повністю переписати у Верховній Раді перед прийняттям, як закону. І виконання Антикорстратегії – це окрема складна задача. Наприклад, попередню стратегію на 2021-2025 роки значною мірою не виконали внаслідок саботажу з боку Мінрозвитку та Мінкульту.

Спеціально для “Дзеркала тижня“