Ека Ткешелашвілі: “Політична воля не виникає сама по собі – її формують” 

Коли в Грузії почали згортатися свободи і почалося переслідування колишніх представників уряду, я зрозуміла, що можу дуже мало зробити для розвитку власної країни.

Те, що потягнуло мене до України, – це те, що сталося після 2014 року. Крим, а потім усе, що було далі, відчувалося як дуже погане дежавю – але в збільшеному масштабі. Україна, яка завжди була близькою для нас, грузинів, і для мене особисто, стала новим фронтом. Збереження незалежності України та її прагнення стати успішною європейською країною стали тією боротьбою, до якої ми справді могли долучитися. І допомагаючи Україні, ми також допомагали Грузії – тому що успіх України – це те, що підтримує надію на успіх Грузії. Якщо Україна зазнає невдачі, це буде і нашою невдачею також.

І я ніколи не замислювалася, чому саме антикорупція – я знала з досвіду Грузії, як багато ця трансформація означала для економічного розвитку, для стійкості перед обличчям зовнішніх загроз. 

Я була, мабуть, нетиповим керівником для такого проєкту – не класичним менеджером з міжнародного розвитку, який звик дивитися на реформу ззовні. Я сама занадто довго перебувала на стороні отримувача допомоги, спрямовуючи її з різних міністерських посад з одним чітким питанням: як мені використати кожен ресурс якомога ефективніше, щоб досягти швидких і стійких результатів. 

Навіть в антикорупції – складній сфері для тих, хто перебуває у владних кабінетах  – ви завжди знайдете акторів, які хочуть змін і можуть бути їхніми лідерами. Ми намагалися зрозуміти, що саме було потрібне в конкретний момент, у пріоритетному порядку і що принесе результати в короткостроковій перспективі у поєднанні з довгостроковою. Якщо ви не демонструєте щось відчутне в короткостроковій перспективі, ви втрачаєте імпульс – а з ним і вікно можливостей зробити щось більше і складніше.

Найважливіше розуміти, що політичний клас ніколи не є монолітним організмом. Різні міністерства мають різні порядки денні, різні особистості, різні розрахунки. Україна після Януковича справді різноманітна в цьому плані.

Завжди були актори, які щиро хотіли змін. Інші не були ідеологічно відданими, але розуміли, що підтримка реформи є прагматично вигідною для них – це підтримувало їхню зацікавленість у процесі, давало їм політичний капітал. І так, були й сили, які працювали проти реформи. Завдання полягає в тому, щоб зрозуміти весь спектр: визначити лідерів, зрозуміти, як вони можуть бути частиною спільних зусиль, де хороший результат є взаємовигідним для всіх, і потім побудувати коаліцію, достатньо широку, щоб проштовхнути те, що жоден актор не зміг би зробити самотужки. Саме це сталося з Вищим антикорупційним судом – туди-сюди, туди-сюди, але врешті-решт це вдалося. В Україні завжди будуть люди, готові боротися за те, у що вони вірять. 

Політична воля — це те, що формується з часом, вона майже ніколи не дається просто так. Іноді вона дуже сильна, йде зверху і одразу запускає впровадження. Але частіше вона фрагментована. І те саме стосується волі перешкоджати: іноді вона дуже сильна, іноді помірна – і це вже інша основа для переговорів.

Мені не подобається, коли люди використовують політичну волю як міфічну категорію – або для виправдання всіх невдач ("не було політичної волі"), або для пояснення всіх успіхів ("була політична воля"). Правильне питання завжди таке: чому ця воля з'явилася або не з'явилася? Що її сформувало? Якщо ви замислитеся над цим, ви краще зрозумієте, як формувати її в майбутньому.

Громадянське суспільство та медіа є важливими інструментами для формування політичної волі, але не єдиними. Якщо ви тиснете лише ззовні, ви можете створити оборонну позицію у політичного класу. Потрібно працювати з обох сторін одночасно – показуючи тим, хто всередині уряду, що вони отримують, а не лише те, що вони втрачають.

Один із факторів – і в деяких питаннях, у критичні моменти, можливо, найважливіший. Але ви не можете тиснути на суверенну країну нескінченно, тому що тоді країна ніколи не розвивається. Потрібно розставляти пріоритети для важелів тиску, щоб не витрачати політичний капітал даремно.

Вищий антикорупційний суд є найяскравішим прикладом. Коли процес постійно гальмувався – в питаннях, як будуть обиратися судді, чи буде суд справді незалежним – саме мережа точок тиску в критичний момент, включаючи створення суду як умови отримання фінансування від Міжнародного Валютного Фонду, виявилася вирішальною. Без цього тиску в той конкретний момент я не вірю, що суд був би створений у такому вигляді.

Але суд був створений не лише завдяки цьому тиску. Багато чого було зроблено до цього – підвищення обізнаності, залучення громадянського суспільства, участь акторів з парламенту та різних міністерств у процесі, НАБУ та САП, які вже мали авторитет. Якби не було якісних розслідувань та обвинувачень, ніхто б так сильно за суд не боровся.

І тут є інший бік. Неправильно думати, що всього можна досягти лише через міжнародний тиск, тому що тоді місцеві актори починають бачити свою роль лише в тому, щоб переконувати міжнародних партнерів тиснути на власний уряд. Це дуже обмежене розуміння ролі громадянського суспільства. Найбільша цінність будь-якого громадянського суспільства – це його зв'язок із реальними виборцями,  громадами, які зрештою ухвалюють політичні рішення. Без цього зв'язку ви стаєте просто гучним актором, чиє існування повністю залежить від зовнішнього фінансування.

Комбінацією факторів. Але я все одно вважаю, що для деяких ключових посад залучення міжнародних експертів – із тією ж архітектурою вирішальної ролі – залишається корисним для України ще протягом певного часу. Це створює простір для вищих шансів на незалежність під час відбору. І разом з цим – кращу якість та доброчесність кандидатів.

Після війни такого масштабу – особливо коли країна повертається до мирного життя, виборів і відбудови – політична боротьба неминуче стає набагато інтенсивнішою.  Збереження повної незалежності антикорупційних органів – НАБУ, САП, ВАКС, щоб жоден із них не став інструментом вибіркового правосуддя чи політичних справ, буде надзвичайно важливим. Наявність міжнародних експертів у складі майбутніх відбіркових комісій зніме напругу та створить більше простору для незалежного й конструктивного процесу. 

Навіть якщо українські члени комісії діють незалежно, розчаровані актори завжди можуть заявити про упередженість або політичні зв'язки. Міжнародні експерти знижують цей ризик, оскільки вони стоять поза українським політичним контекстом – і в моменти високої політичної напруги це має значення.

Що також змусило ВАКС працювати, – це те, що сталося після відбору. З першого дня суд отримував координовану інституційну та донорську підтримку. Одна з поширених помилок — думати, що відібрати хороших суддів достатньо. Насправді сильний відбір може зазнати невдачі без однаково сильної інституційної підтримки після нього.

Ви праві, що тут є реальний виклик. Але ця дистанція також має переваги: міжнародні експерти часто більш обережні, чітко дотримуються  процедур та стандартів, які можуть витримати юридичне оскарження, зокрема в ЄСПЛ.

Те, над чим ми важко працювали, щоб досягти цього – і це був справжній прорив – це зміщення стандарту оцінки доброчесності з "поза розумним сумнівом" до "обґрунтованого сумніву". Логіка інша: у кримінальній справі ви повинні довести провину, тоді як в оцінці доброчесності обґрунтованого сумніву може бути достатньо для дискваліфікації кандидата. Нам довелося доводити цю позицію донорам, посольствам, Венеційській комісії. Це зайняло час. Зрештою, цей підхід був визнаний і закріпився як правило.

Міжнародна експертиза дає вам упевненість у тому, що коли з'являється справді спірний кандидат – хтось із реальними проблемами з доброчесністю або політичними зв'язками – у вас є неупереджені та високопрофесійні люди без інтересу в українській політиці, які можуть прямо назвати це проблемою. Це та цінність, яку варто зберігати певний час.

Можливо. І немає вимоги, щоб міжнародні донори номінували лише міжнародних експертів – це можуть бути і національні експерти. Ключове питання полягає в тому, як спроектувати комісії таким чином, щоб забезпечити як реальну незалежність, так і суспільну довіру до цієї незалежності.

Дозвольте мені відповісти з власного прикладу. Я не маю жодного політичного інтересу в грузинській політиці зараз. Але я маю свої власні погляди на різних акторів – людей, за якими я спостерігала протягом років відкату грузинської демократії після 2012 року. Є люди, яким я б не довірила керівні посади – не обов'язково тому, що вони діяли незаконно, а тому, що вони або сприяли, або потурали захопленню держави Грузія режимом "Грузинської мрії" та цьому радикальному розвороту на 180 градусів від євроатлантичної траєкторії Грузії.

Якби я сиділа у відбірковій комісії, ці упередження були б присутні. Я б намагалася бути чесною та професійною, але було б дуже важко повністю відсторонитися від власного досвіду. Жодна людина не може залишатися повністю об'єктивною в політичному контексті власної країни в час, коли ставки занадто високі. Змішана комісія – грузинські та негрузинські експерти – краще б стримувала ці упередження, водночас зберігаючи глибоке розуміння місцевого контексту.

З усім тим, я не вважаю це постійною вимогою. У якийсь момент, коли українська політика нормалізується – після війни, після принаймні одного, в ідеалі двох раундів виборів, коли політичний ландшафт більше не перебуватиме в поствоєнному стані – аргументи на користь міжнародного залучення стануть набагато слабшими. Головне – не згортати міжнародне залучення передчасно з міркувань бюджетної зручності та не підтримувати це вічно як умову, нав'язану ззовні, а не як спільне розуміння з українськими акторами.

Важливо зазначити, що в Україні громадянське суспільство активно хотіло міжнародного залучення – це не було чимось, нав'язаним з міжнародного боку. Якщо українські актори – громадянське суспільство, антикорупційні органи, держава – прийдуть до чіткого консенсусу, що їм це більше не потрібно, у міжнародної спільноти не буде підстав наполягати.

Грузія зараз є захопленою державою, де домінує один олігарх, пов'язаний з Росією. Інституції, побудовані в роки реформ, протягом певного часу підтримували ілюзію нормальності. Але коли ви маєте таке політичне захоплення, воно з часом руйнує все. Тож зараз ми маємо судову систему, якій з поважних причин повністю не довіряють – і не лише судову систему, а й правоохоронні органи та органи безпеки також.

Коли прийдуть зміни – через вибори чи як би вони не прийшли – повне системне перезавантаження державного управління буде неминучим. Не звільнення всіх підряд, а справді системна трансформація. Виклик полягає в тому, щоб зробити це без збоїв у наданні державних послуг. Коли функціонуючі інституції стали інструментами захопленого режиму, такі інституції часто складніше реформувати, ніж будувати нові з нуля.

Я уважно спостерігаю за Угорщиною. Те, як країна-член ЄС намагається реформувати політично захоплені інституції, залишаючись у межах європейських правових обмежень, буде надзвичайно важливим для таких країн, як Грузія.

І так, міжнародне залучення в трансформацію Грузії допомогло б консолідувати підтримку, а не фрагментувати її. Без цього кожне рішення може бути представлене як помста нового уряду старому. З міжнародним залученням цей наратив стає набагато важче підтримувати.

Ми серйозно розмірковуємо над цими питаннями,  зазвичай разом із партнерами. У процесі створення ВАКС, наприклад, ми регулярно обговорювали не лише технічну експертизу, а й те, які люди та навички насправді змушують комісії працювати ефективно.

Для персоналу, який впроваджує проєкт, підзвітність є дуже прямою: якщо щось іде серйозно не так, це може вплинути на вашу посаду чи роботу. Для донорів підзвітність працює інакше. Навіть коли реформи не приносять очікуваних результатів, донори зазвичай можуть вказати на те, що вони надали фінансування, технічну експертизу, політичну підтримку та супровід протягом усього процесу. Оскільки інституційна реформа залежить від багатьох місцевих політичних та інституційних факторів, часто важко чітко приписати невдачу якомусь одному актору. Як наслідок, донори загалом стикаються з менш прямою відповідальністю за результати, ніж місцеві інституції чи проєктні команди, що впроваджують реформи.

На практиці, однак, ключова відповідальність все ж залишається на місцевих акторах, оскільки від них очікують лідерства в процесі, визначення пріоритетів та забезпечення того, щоб зовнішня допомога була належним чином сфокусована, скоординована та ефективно використана.

Один принцип, у який я твердо вірю, полягає в тому, що процес відбору ніколи не повинен відокремлюватися від інституційної підтримки, яка слідує за ним. Якщо ви вкладаєте значні кошти у створення сильного та авторитетного процесу відбору, але потім не забезпечуєте нову інституцію належною інфраструктурою, кадрами, операційною підтримкою та тривалим супроводом, більша частина цих інвестицій витрачається марно.

У судовій владі я не дуже вірю в чисту еволюцію. Ви повинні бути радикальними щодо правильних речей – центрів тяжіння. Помилка України, на мій погляд, полягала в тому, що вона почала з Верховного Суду без паралельного процесу реформування принаймні окремих судів першої та апеляційної інстанцій. Доки справа дійде до нього, все відбувається в судах нижчих інстанцій. Якщо система не змінюється знизу, ви не можете розраховувати на те, що Верховний Суд дивовижним чином змінить систему через свої рішення. Судова реформа має бути мережею паралельних процесів. І органи судового врядування є найважливішими центрами тяжіння – вони задають тон усій системі.

У Грузії ми не просто звільняли суддів масово. Ми перепроєктували саму судову архітектуру. Ми замінили пострадянську структуру судів на більш спеціалізовану систему, приведену у відповідність до європейських стандартів, запровадили чіткіші інституційні та процедурні рамки та реформували органи судового врядування. Судді мали подавати заявки до нових судів через процес переприйняття на роботу, в якому доброчесність була центральним критерієм, разом із професійною кваліфікацією та здатністю функціонувати в реформованій системі.

На відміну від реформи поліції, судова реформа рухається з іншою швидкістю. Юридична експертиза, судова культура та професійна спроможність формуються роками, що створює природні обмеження для того, як швидко можуть відбуватися зміни. Але це робить структурне перепроєктування ще більш важливим, зокрема на рівні апеляційних судів та органів судового врядування, оскільки ці інституції формують те, як функціонує вся система, і встановлюють стандарти, які впливають на судову владу в цілому.

Що пішло не так у Грузії з часом – і це важливо визнати – це те, що прокуратура стала інституційно набагато сильнішою, тоді як сторона захисту відставала. Як держава, так і донори вкладали значні кошти у зміцнення прокуратури: ресурси, навчання, інституційну спроможність, інструменти розслідування та професійний розвиток. Не було порівнянних інвестицій у зміцнення асоціації адвокатів чи покращення якості та спроможності адвокатів захисту. 

Якби я могла повернутися назад, я б зробила набагато більший акцент на зміцненні сторони захисту, включаючи асоціацію адвокатів та загальну якість юридичного захисту. І я б наполягала на більш рішучій реформі юридичної освіти – подвоїла б увагу до етики з першого дня. У США, коли ви вивчаєте право, розуміння того, що одне порушення етики може покласти край усій вашій кар'єрі, закарбовується у вас із першого дня. Це стає частиною вашої професійної ДНК. Юридична освіта та професійна етика мають величезне значення. Сама по собі інституційна реформа не є достатньою без незалежної та етичної юридичної професії. Я твердо в це вірю.

Самі стандарти — це пункт призначення, а не дорожня карта. Судова незалежність — це стандарт; довічне призначення — це лише один із можливих механізмів для її захисту. Одна з постійних помилок, яку роблять міжнародні актори, полягає в тому, що вони ставляться до конкретної інституційної моделі так, ніби вона сама по собі є стандартом, а не одним із можливих шляхів до його досягнення.

У періоди глибокої інституційної трансформації я з обережністю ставлюся до негайних довічних призначень суддів. На цьому етапі інституційна культура все ще розвивається, і неможливо повністю знати, як люди чи інституції функціонуватимуть у нових рамках. Якщо безвідкличні гарантії запроваджуються занадто рано, країни можуть зафіксувати структурні проблеми на десятиліття. Більш розсудливий підхід полягає в тому, щоб почати з призначень на певний термін (строкових призначень) і поступово рухатися до сильніших гарантій у міру дозрівання системи.

Важливо не копіювати готову модель, а будувати запобіжники, які дійсно працюють у політичній та інституційній реальності конкретної країни. Під час перехідних періодів міцний захист судової незалежності все одно залишається важливим: авторитетне судове врядування, справедливі механізми нагляду, прозорі процедури, інституційна безпека і, де це необхідно, міжнародна участь.

Немає нічого нелегітимного в тому, щоб проєктувати перехідні системи інакше, ніж у країнах зі старою демократією. Країни, що проходять через глибоку трансформацію, не мають розкоші покладатися на готові інституційні моделі. Ефективна реформа має відображати політичні реалії, інституційні слабкості та цілі реформи, специфічні для цього суспільства. У часи глибокої трансформації я не думаю, що ми маємо розкіш використовувати готові рішення. Індивідуальний підхід (tailor-made) завжди кращий – тому що він зроблений під вашу конкретну конструкцію.

З самого початку я була залучена до зусиль із просування Спеціального трибуналу щодо злочину агресії через Міжнародний центр Нізамі Гянджеві, де я входжу до Ради піклувальників. На ранньому етапі ми об'єднали зусилля з колишнім прем'єр-міністром Великої Британії Гордоном Брауном, який став однією з ключових політичних фігур цієї ініціативи. Використовуючи наші зв'язки, ми допомогли створити початкову коаліцію прихильників — переважно зі Східної Європи, країн Північної Європи та Великої Британії.

На той час дуже мало людей вірили, що такий трибунал дійсно може стати реальністю. Але проєкти, подібні до цього, завжди починаються з невеликої групи людей, готових проштовхувати ідею, яку інші вважають неможливою. І те, де ми перебуваємо сьогодні — з інституційними структурами, механізмами збору доказів та зростаючою міжнародною участю — це вже далеко за межами того, чого більшість очікувала на початку.

Завжди існувала чітка юрисдикційна прогалина щодо злочину агресії. Без Спеціального трибуналу Росія, швидше за все, взагалі уникла б відповідальності за цей злочин. Навіть якщо сам Путін ніколи фізично не постане перед судом, встановлення юридичної відповідальності все одно має значення. Це зміцнює підґрунтя для репарацій, використання заморожених російських активів та створює історичний і юридичний запис, який не можна легко стерти.

Питання геноциду належить до компетенції МКС, і Україна разом із державами-партнерами продовжує працювати в цьому напрямку. 

Я твердо вірю, що покарання Росії має значення не лише для України, а й для майбутнього самого міжнародного правопорядку. Принципи, встановлені після Нюрнберга, допомагали підтримувати певну глобальну стабільність протягом десятиліть. Сьогодні цей порядок, очевидно, переживає серйозну кризу, і підтвердження відповідальності за злочини такого масштабу має значення далеко за межами цієї війни.

І я думаю, що важливо залишатися оптимістами, тому що оптимізм — це те, що мобілізує до дій. Сам трибунал починався лише з жменьки людей, які вірили, що ця ідея можлива. Мало хто вірив, що Радянський Союз розпадеться. Багато хто досі сумнівається, що Росія може програти цю війну. Я вірю, що Росія програє цю війну. Реальне питання полягає не в тому, чи можливий такий результат, а в тому, яка робота робиться для того, щоб його наблизити.