Як створювати нові громади та визначати межі? Чи зможе віцепрем’єр Кулеба продовжити реформу?
З-поміж майже 1500 тисячі громад, лише близько 60 мають винесені межі на Державній кадастровій карті. Зробити відповідну документацію дуже дорого і всім громадам її робити за чинними вимогами закону навіть недоцільно. Якби уряд прийняв нові правила і не вимагав би такої деталізації під час виготовлення документів, то можна було б заощадити в бюджетах громад кілька мільярдів гривень.
Але межі громад – це не єдине питання, яке потребує регулювання.
Наразі, якщо громади хотіли би з кимось об’єднатися чи якщо громада хотіла б роз’єднатися на кілька громад, що цілком реально, – треба нове законодавство. Відповідний проєкт мав би подати до парламенту уряд. А в уряді за це мав би відповідати Мінрегіон, який по суті на кілька років ліквідували, укрупнивши це міністерство із Мінінфраструктури. Це була стратегічна помилка, про що вже писала громадська ініціатива “Голка” на “Дзеркалі тижня”.
Держава об’єднала низку громад в адміністративному порядку у 2020 році після 5 років процесу добровільного об’єднання. Парламент прийняв постанову “Про утворення та ліквідацію районів”. Таке об’єднання регулював закон “Про добровільне об’єднання територіальних громад”, який втратив уже свою актуальність.
І от постає питання, чи допоможуть вирішити кадрові ротації в уряді ці нагальні проблеми.
Наразі, щоб визначити межі громад, треба розробити проєкти землеустрою, які коштують дуже дорого і передбачають високу деталізацію, по суті не потрібну для цілей управління територією громади. Визначені межі населених пунктів дають громаді можливість будувати стратегію розвитку. Саме межі громад визначають територію юрисдикції місцевої влади.
По суті під час утворення нових районів уряд та обласні державні адміністрації демонстрували карти з межами районів та населених пунктів.
Але держава не вбачає в таких картах реальне визначення меж поки вони не з’являться на кадастровій карті, отже заробити тут мають землевпорядні організації та, можливо, Держгеокадастр. Винесення меж і виготовлення проєктів землеустрою коштує чимало коштів і не кожна громада їх має, щоб визначити це так, як роблять для приватних та корпоративних осіб – з точністю до 20 см.
Громадам така точність точно не потрібна.
І поки громади шукають гроші, тривають судові спори через межі і мова про межу не в кілька десятків метрів, а у кілька тисяч гектарів. Взяти хоча б Київ і селище Коцюбинське, яке вклинюється в столицю. Між цими двома громадами спори тривають десятиліттями. І це через брак політичної волі затвердити межі громад такі, як на карті, розвиток громад гальмується і ми втрачаємо ресурси правоохоронної та судової систем.
Відповідно до міжнародного права кордони затверджуються на карті мірилом 1 до 50000. Це називається делімітацією. А вже демаркація, тобто відображення їх на землі, чи як кажуть, в натурі – є предметом домовленостей між сторонами, які домовляються, де мають бути поставлені прикордонні стовпчики.
Знову ж таки, є свої правила – така межа встановлюється в рамках точності карти делімітації, а вона дає похибку в 60 м. Міжнародне право вказує, що фактичні межі проходять по середині річок, середині ярів, водорозділу. Такі норми пропонується затвердити і в законі про адмінтерустрій. Реально межа, яка позначається на карті описується набором так званих поворотних точок.
От тільки точність визначення координат таких точок різна для приватного власника/користувача землі та для потреб органів влади. Визначити масштаб точності – це відповідальність уряду. І саме уряд має провести делімітацію меж громад. От тільки він не хоче брати на себе таку відповідальність.
Керівник держгеокадастру Дмитро Макаренко у відповіді громадській ініціативі “Голка” пояснює, що у меншому масштабі працювати можна:
Експерт із територіального розвитку та місцевого самоврядування Павло Остапенко зазначає, що давно пропонував, як із мінімальними затратами це зробити:
Але питання меж – не єдине, яке слід вирішувати. Деякі громади треба роз’єднувати або навпаки, об’єднувати. По-перше, війна вносить свої корективи, а по-друге, деякі громади створювалися як політичний компроміс. І іноді так трапляється, що для отримання послуг мешканцям однієї громади треба переїздити в центр іншої. Тобто мешканець однієї грмади користується соціальної інфраструктурою зовсім іншої громади.
Народний депутат Віталій Безгін (“Слуга народу”) зазначає, що таких громад, які стали політичним компромісом, дійсно є кілька десятків і додає, що до завершення війни країна має отримати законодавче регулювання щодо зміни меж та кількості громад:
Коригувати межі громад дає оцінка спроможності надавати послуги мешканцям. Деякі громади є замалі чи за чисельністю чи за площею і в них або не можна організувати повноцінне функціонування виконавчих органів ради, або немає соціальної інфраструктури.Так станом на цей рік більше 90 громад так і не утворили свої Центри надання адміністративних послуг і це не ті громади, які розташовані в центрі бойових дій.
А є громади занадто великі і їм важко надавати ці послуги якісно.
Основна місія районів, а їх 136, – ефективність управління державних органів, тобто територіальних органів виконавчої влади. Очевидність неефективності функціонування територіальних органів виконавчої влади стане після впровадження в дію нового функціоналу районних державних адміністрацій з прийняттям проекту “Про місцеві державні адміністрації” (№4298). І кардинальним розподілом повноважень між центральними органами, територіальними органами на обласному та районному рівнях, зокрема, поліції, ДСНС, ДПА. Тобто проведенням реформи, яка називається деконцентрацією виконавчої влади.
Остапенко пояснює, що минулий адмінтерустрій діяв з 1925 року за більшовиків:
Парламент призначив віцепрем’єра Олекся Кулебу, колишнього заступника голови Офісу президента. Зараз він очолює Міністерство розвитку громад та територій. І саме він на цій посаді має ініціювати такі законодавчі зміни через уряд. Це має бути саме урядовий проєкт, бо визначає державну політику. Він має потрапити на розгляд парламенстького комітету з питань організації держвлади та місцевого самоврядування.
Але підготувати якісну політику міністерству вкрай важко через постійне об’єднанні і роз’єднання Мінрегіону/Мінінфораструктури. Такі процеси суттєво послаблюють інституціність.
Також тут важливо наголосити, що визначення, що таке “громада” немає в законі “Про порядок вирішення окремих питань адмінтерустрою”. А це базова адмінтеродиниця. Є лише визначення населених пунктів – село, селище, місто, виходячи не з критеріїв містобудування, а від механічної кількості населення.
Саме тому уряд тань які стосуються адмінтеродиниць:
Слід зауважити, що документ, який міг би стати законодавчою ініціативою, у міністерстві давно підготований, як нам повідомляють джерела, досі не поданий на розгляд. Зрештою, навіть проект про просте внесення змін до постанови “Про створення та ліквідацію районів”, якими передбачається формування громад в Криму, уряд не спроможний наразі подати до парламенту.
Зволікання із законодавчим забезпеченням регулювання питання адмінтерустрою вже породило судові позови з приводу незаконного, на думку позивачів, об’єднання поселень.
Уривок з рішення окружного адмінсуду
Але рішення судів, якщо вони на користь позивачів, неможливо виконати, бо … не врегульовано порядок внесення змін до адміністративно-територіального устрою у вигляді закону.
Зрештою, основні положення документу, який би мав піти на розгляд уряду і стати законопроєктом, вже опрацьовані і спираються на практику адміністративного формування громад та районів в 2020 році. Вони передбачають, що:
- Зміни здійснюються у вигляді постанови ВРУ, а не закону, бо це разовий акт.
- Проекти подаються тільки урядом.
- Зміни, які стосуються створення та ліквідації громад, затверджуються парламентом, бо вони передбачають створення чи ліквідацію органу публічної влади. А от зміни конфігурації громад, вилучення чи додавання поселень здійснюється урядом самостійно, виходячи з критеріїв спроможності.
- Ініціювання змін може бути тільки від безпосередньо від громад чи від уряду, без залучення обласних та районних рад.
- Перелік областей до внесення змін до Конституції залишається табу, а от зміну їх конфігурації Конституція не забороняє.
Адмінтерустрій – скелет держави. І наскільки він вдало скомпонований, залежить ефективність роботи державної машини та органів місцевого самоврядування. Психологічні бар’єри щодо його зміни подолані ще 10 років тому. Чинний склад парламент це дозволив зробити. Але чи вистачить народним обранцям снаги закінчити законодавчу частину регулювання устрою – питання відкрите. І партнери тут не допоможуть. Треба покладатися на власну політичну волю.
Спеціально для “Дзеркала тижня“
