Відбудова. Чому після скасування історико-архітектурного плану Львова буде ефект доміно?
Суд скасував історико-архітектурний опорний план Львова. Ця шокуюча новина обурила громадян. Мер Андрій Садовий заявив, що ляже під кран, аби захистити історичну спадщину і фактично звинуватив суддів в корупції.
Насправді, суд не міг скасувати те, чого не затвердила міськрада, а скасований наказ Мінкульту – фікція. Ситуація зобов’язує звернути увагу на авгієві стайні охорони культурної спадщини. Саме їх і отримав у спадок новий міністр культури Микола Точицький. Постає питання: чи буде він щось змінювати?
За Львовом, на жаль, можуть посипатися інші 25 міст та селищ, яким міністерство встигло незаконно затвердити документи, зокрема Тернопіль. Громадська ініціатива “Голка” з’ясувала, чому культурну спадщину буде нереально захистити в часи великої відбудови у майже 300 історичних населених містах.
Історико-архітектурний опорний план Львова розроблявся з 2017 року і проєкт обґрунтовано критикували. Проте, за останні роки в частині регулювання забудови його значно покращили – натисла Науково-методична рада з питань охорони культурної спадщини при Мінкульті.
Редакція історико-архітектурного опорного плану Львова, яку подали в мінстерство 2 роки тому, передбачала можливість ручного керування і висотність будівель могла перевищувати встановлені обмеження. У документі було 41 (!) посилання на процедуру, майже ідентичну скасованій раніше через корупційні ризики.
Фрагмент зауважень від голови НМР до ІАОП Львова.
Влада Львова після жорсткої позиції Науково-методичної ради здебільшого таки усунула недоліки (документи 1, 2 та 1, 2).
Відповідь НМР владі Львова
Але через зміни законодавства, ті моменти, які могли бути позитивними, можуть сприйматися негативно.
Раніше діяв принцип “якщо обмеження не затвердили – їх не існує”. Але закон про дерегуляцію земельних відносин, в охоронних зона пам’яток імперативно встановив досить жорсткі обмеження до тих пір, поки нові обмеження не затвердять окремою науково-проєктною документацією (Закон 1423-IX). Будь-яке нове будівництво чи надбудова заборонені, якщо відстань до пам’ятки менша за суму подвійної висоти пам’ятки та запланованого будівництва.
Щільність пам’яток в центрі Львова така, що подібні обмеження зробили неможливими нове будівництво і надбудови. А визначені в історико-архітектурному опрному плані (далі – ІАОП) режими використання зон охорони дозволять будівництво майже впритул до пам’яток. Тому профільний заступник міського голови Любомир Зубач назвав це “пострілом в ногу, який скоїли ініціатори суду іншим забудівельникам”.
Дійсно, хтось із забудовників отримає можливість ущільнювати забудову центру, а хтось не зможе звести висотку на віддаленій від пам’яток ділянці.
Історико-архітектурний опорний план Львова, який подали в Мінкультури за півроку до змін у законодавстві, і тоді не відповідав діючим вимогам. Проєкт міг містити лише вже затверджені межі та режими використання територій. Але він передбачав встановлення великої кількості нових обмежень, а окрема науково-проєктна документації для затвердження її органами охорони культурної спадщини навіть не замовлялася.
Навіть коли розгляд питання затягнувся і набув чинності згаданий закон, Львів не став замовляти переоформлення документації в новому електронному форматі і розробку обов’язкових проектів землеустрою для мінімізації порушень при затвердженні, хоча все одно ще півтора роки доопрацьовував документацію для виконання згаданих вище зауважень.
Порушувати законодавство Мінкультури допомагають облдержадміністрації. В історії зі Львовом, профільний департамент своїм наказом затвердив “межі та режими використання пам’яток місцевого значення та їх зон охорони”, визначені в ІАОП Львова. Хоча він мав право затвердити лише окрему науково-проєктну документацію з визначенням цих самих меж і режимів і вона при цьому мала обов’язково містити проекти землеустрою.
Цікаво, що прямо в преамбулі наказу є посилання на норми Закону “Про охорону культурної спадщини”, які і було порушено цією оборудкою.
Наказ профільного Департаменту ЛОДА
Далі Мінкультури іншим наказом затвердило науково-проектну документацію “Історико-архітектурний опорний план Львова”.
Фрагмент наказу Мінкультури про затвердження ІАОП Львова
Отже, Міністерство наказом затвердило науково-проєктну документацію, яку може затвердити сесійно виключно міськрада, як складову генплану Львова.
При цьому, ніяких проєктів землеустрою щодо встановлення обмежень у використанні земель не затверджувалося. Тобто, Мінкультури порушило встановлену Законом заборону і тут.
Зазначена документація навіть за форматом не відповідала вимогам до електронного документу науково-проєктної документації в сфері охорони культурної спадщини, бо розроблялася за вимогами містобудівного законодавства, а не пам’яткоохоронного. І Мінкультури має повноваження таку документацію виключно погоджувати перед тим, як затвердить міськрада.
Тому рішення суду не дивує. Міністерство розраховувало, що наказ просто ніхто не оскаржуватиме і вже повідомило про начебто добровільні наміри позивача відмовитися від позову.
Парадоксально, але Мінкульт видавав свої накази, які стосуються всіх, за акти індивідуальної (!) дії і не подавало на обов’язкову реєстрацію в Мінюст.
Навіть у судовій справі, яка стосується Львова, Мінкульт доводить, що це не нормативно-правовий акт. Але визначені межі та режими, встановлені відповідно до Закону “Про охорону культурної спадщини”, є обмеженнями у використанні земель і відповідно до частини четвертої ст. 111 Земельного кодексу набирають чинності лише за виконання певних вимог.
Якщо такі обмеження встановлені нормативно-правовим актом, то вони набуваються чинності разом із відповідним актом. Але наказ Мінкультури не набув чинності як нормативно-правовий акт, бо не зареєстрований в Мінюсті. А встановлені ним, як актом індивідуальної дії, обмеження не чинні, бо не зареєстровані в Державному земельному кадастрі – необхідні для цього проєкти землеустрою навіть не розроблялися.
Наказ Мінкультури не просто незаконний – він фіктивний. Ніякі обмеження він не встановив. Це виключно документ для тиску на забудовників з метою вимагання хабарів.
Виконком міськради Львова не може законно використовувати цей наказ ще і з інших причин. При наданні містобудівних умов дозволяється використовувати виключно дані кадастру або затверджену містобудівну документацію (ст. 29 Закону “Про регулювання містобудівної діяльності”). Але історико-архітектурний опорний план досі не затвердила рада Львова як частину генплану. Перед цим він мав пройти громадські обговорення та обов’язкову експертизу. Тобто, і влада Львова порушує закон, а хоче виглядати як захисниця культурної спадщини.
Ситуація зі Львовом – лише один із прикладів. Загалом Мінкультури за Олександра Ткаченка та Ростислава Карандєєва, встигло затвердити у такий спосіб документи у 26 населених пунктах (≈14% всіх затверджених з 2008 року). Єдиний випадок, коли були обов’язкові проєкти землеустрою – місто Кодима на Одещині. Коли фіктивно затверджені документи заважатимуть забудовникам, наприклад, в Кропивницькому чи Тернополі, – історія буде як у Львові.
Що маємо? Мінкультури не виконує свої функції. А в часи великої відбудови, за таких умов забудовники отримають карт-бланш. І це загальмує нашу євроінтеграцію.
Build Back Better (відбудувати краще, ніж було) – це не лише про зруйновані будівлі, а про життєве середовище. Вцілілі міста – домівка для переселенців, а щоб переконати повернутися біженців з ЄС, треба створити відповідні умови.
Євроінтеграція змушує враховувати стандарти до екології та охорони культурної спадщини. А для цього треба якісна і актуальна містобудівна документація. А її немає і на розробку потрібні роки.
Найгірша ситуація – з історичними населеними місцями. Таких місць в Україні офіційно 401. Це Київ, Севастополь, всі обласні центри та майже всі інші великі міста.
Китаїв. Фото: Яструб-Тур
Це і є найбільш інвестиційно привабливі і густонаселені громади і тут захищені переважно лише самі пам’ятки. А значні та рядові історичні будівлі, зони охоронюваного ландшафту можуть перетворитися на будмайданчики. Тоді міста втратять своє обличчя, бо у більшості випадків досі не затверджені актуальні історико-архітектурні опорні плани.
Інші ж мають документи, що не містять конкретних обмежень забудови, а посилаються не необхідність вже скасованого корупціогенного погодження історико-містобудівних обґрунтувань. Затверджені режими для Києва, наприклад, взагалі містять лише вимогу ці режими колись та й розробити. Зрозуміло, що така документація не здатна щось захистити. Треба нова.
Тому варто провести якісні наукові дослідження і визначити необхідні режими використання територій. А це додає часу для розробки і затвердження містобудівної документації. Тож якщо в планах розпочати відбудову якнайшвидше – розробку пам’яткоохоронної документації потрібно розпочинати ще вчора. Але це наразі взагалі неможливо.
Понад 10 років тому прийняли Закону “Про регулювання містобудівної діяльності” і будівництво вивели з-під прямої дії пам’яткоохоронного законодавства. Опосередковано пам’яткоохоронні режими враховуються через містобудівну документацію та у вигляді обмежень у використанні земель.
Історико-архітектурний опорний план у складі генплану населеного пункту і є тим самим місточком, через який пам’яткоохоронне законодавство впливає на будівництво. Але цей план не може встановлювати ніяких меж та режимів з метою захисту культурної спадщини – він має лише містити інформацію про чинні обмеження.
Все тому, що історико-архітектурний опорний план, як частину генплану, має право затверджувати сесійно виключно місцева рада. Але вона не має права встановити пам’яткоохоронні обмеження – це повноваження Мінкультури (для історичних ареалів та пам’яток національного значення) і обласних держадміністрацій (для пам’яток місцевого значення).
Закон “Про охорону культурної спадщини” про існування таких планів навіть не згадує. Він передбачає свій власний набір різноманітної науково-проєктної документації.
Ще кілька років назад, Мінкультури користувалося суперечностями в законодавстві і не вимагало обов’язкової розробки окремої науково-проєктної документації із визначення меж та режимів використання історичних ареалів чи окремих пам’яток. Міністерство затверджувало не саму документацію, а “межі та режими, визначені історико-архітектурним опорним планом”.
Це було порушенням закону, але з несуттєвими наслідками – зміст обох документів був однаковим і всі закривали очі на ці витівки. Результат даних махінації навіть тихенько узаконили – визначені раніше у такий спосіб межі та режими визнали чинними перехідними положеннями Закону 1423-IX.
Проте, ситуація в останні роки принципово змінилася внаслідок реформ. І для містобудівної документації, частиною якої є ІАОП (Закон 711-IX), і для науково-проєктної документації в сфері охорони культурної спадщини (Закон 1423-IX), у разі встановлення обмежень у використанні земель стало обов’язковим розроблення відповідних проєктів землеустрою.
Але містобудівну документацію, розробка якої розпочалася до зміни законодавства, чи внесення змін в раніше затверджену документацію, дозволено до початку 2025 року затверджувати без дотримання нових вимог.
А для науково-проєктної документації в сфері охорони культурної спадщини, такого перехідного періоду не встановлено. Зміни Законом 1423-IX набирали чинності через рік після публікації і треба було за цей час встигнути затвердити раніше розпочате. Якщо не встигли – з середини 2022 року документація без проєктів землеустрою вже не може бути затверджена (ч. 3 ст. 334 Закону “Про охорону культурної спадщини”).
Додатково, в Законі “Про охорону культурної спадщини” прибрали частину невизначеностей. Тепер він чітко вказує, затвердженням якої саме науково-проєктної документації мають встановлювати межі та режими використанні певних об’єктів.
Проблема в тому, що уряд мав затвердити порядок розробки і затвердження та вимоги до складу і змісту науково-проєктної документації з урахуванням нових вимог. Але він їх досі не затвердив, бо Мінкультур так і не підготував проєкти відповідних постанов.
Внаслідок невиконання своїх обов’язків Мінкультом, в сфері охорони культурної спадщини ситуація катастрофічна. Понад два роки неможливо без порушень законодавства ані відкоригувати наявну науково-проєктну пам’яткоохоронну документацію, ані розробити нову. Можна хіба мінімізувати порушення, переоформивши документацію у новому форматі електронного документу та розробити обов’язкові проєкти землеустрою.
Але Мінкультури і далі має законне право погоджувати проєкти ІАОП, а місцеві ради можуть їх після цього затверджувати по процедурі внесення змін у генплан. Проте, ці плани мають містити лише межі та режими використання, що органи охорони культурної спадщини встигли затвердити до змін законодавства.
Мінкульт зараз саботує виконання закону і поставив на потік видачу завідомо незаконних наказів з начебто затвердженням науково-проєктної документації. І тому саме від нового міністра залежить, чи зміниться ситуація.
Спеціально для “Лівого берега”
