Прозора відбудова: чи спрацює містобудівний кадастр як антикорупційний запобіжник?
Запуск Містобудівного кадастру для влади – головна перемога останніх місяців в реформуванні сфери будівництва. Уряд каже: це захистить відбудову від схем, а це вимога партнерів, яка прописана у програмі фінансової підтримки.
Віцепрем’єр Олександр Кубраков за тиждень до своєї відставки направив на погодження до Державної регуляторної служби проєкт експерименту, який зараз таки втілили. Але він суперечить законам, що додає нові корупційні ризики. І тут “переможна цифровізація” – не більше, ніж міф. Окрім того, всупереч вимогам, які є у ЄС, центральна влада хоче шляхом шантажу зобов’язати місцеву владу ций експеримент виконувати.
Громадська ініціатива “Голка” вирішила розібратися в особливостях нового регулювання і що воно дасть громадянам, які мають допомагати боротися із корупційними схемами.
Спрощено, містобудівний кадастр – це система зберігання і використання геопросторових даних для задоволення інформаційних потреб сфери містобудування. Необхідність створення публічного містобудівного кадастру, що в цифровому вигляді містить всю інформацію про планування та забудову територій, не викликає сумніві. Без нього неможлива ані автоматизація дозвільних процедур, ані ефективний громадських контроль, тож і побороти корупцію та хаотичну забудову без нього неможливо.
Створення електронної системи містобудівного кадастру було передбачено ще з 2011 року Законом “Про регулювання містобудівної діяльності”. Проте, за всі минулі роки він так і не був створений, хоча публічно як державна, так і місцева влада, розповідали про його необхідність.
На відміну від Державного земельного кадастру, Містобудівний кадастр не планувалося створювати, як єдину державну систему за кошти державного бюджету. Його структура передбачала зв’язані між собою окремі програмні комплекси – один державного рівня, 25 у АР Крим та областях, у всіх районах (490 порталів) та у Києві, Севастополі, обласних центрах і містах обласного значення (189 порталів).
Ці 705 окремих кадастрів потребували дуже значні кошти на своє створення і подальше утримання із забезпеченням необхідного для офіційних систем рівня захисту інформації. При цьому, за кошти державного бюджету передбачалося створення та функціонування лише порталу державного рівня, що мав найпростіший серед інших функціонал і найменше наповнення. Витрати на всі інші 704 кадастри лягали на місцеві бюджети. Вартість розробки одного коливається від кількох мільйонів грн для простих за функціональністю кадастрів обласного рівня до кількох мільйонів доларів, витрачений на свій міський кадастр Києвом.
Найбільш затратним було створення кадастрів на базовому рівні (районів та міст), адже саме там мала міститися всі містобудівна документація місцевого рівня та вся інформація, пов’язана із будівництвом та існуючими будівлями та спорудами.
Розподіл територій охоплення кадастрами місцевого рівня був прив’язаний до особливостей адміністративно-територіального устрою тих часів. Київ, Севастополь, обласні центри та інші міста обласного значення не входили до складу районів, тому для них мали створюватися власні кадастри міського рівня. А містобудівна інформація про всі інші населені пункти підлягала занесенню в кадастри районного рівня.
Такий розподіл призвів до передбачуваних проблем внаслідок різної фінансової спроможності місцевих бюджетів. Навіщо з районного бюджету викидати чималі кошти на створення геоінформаційної системи для візуалізації містобудівної документації, якщо невеликі населені пункти району не мали грошей навіть на створення цієї містобудівної документації та й активної забудови не було?
Великі міста, де велося чимало будівництва, кадастри потребували і мали на це кошти. Але велике будівництво – це і велика корупція, реальної перешкодою якому могла стати повна прозорість всіх процесів. Тому місцева влада в таких містах не була зацікавлена нікуди поспішати.
Є всі підстави вважати, що в часи президентства Віктора Януковича в Законі свідомо заклали таку структуру Містобудівного кадастру, щоб він не був створений. Адже корупція з видачею дозвільних документів на будівництво була повноваженням державних органів і публічність процесів заважала і їм.
На користь цього припущення свідчить те, що Мінрегіон додатково гальмував саму можливість початку створення кадастрів. Останній необхідний державний стандарт (ДСТУ-Н Б Б.1.1-18:2013) неспішно розроблявся з 2011 року і набув чинності лише в розпал Революції Гідності.
Як вже зазначалося, структура містобудівного кадастру була прив’язана до адміністративно-територіального устрою, що існував в Україні в 2011 році. Тому наступною великою перешкодою для його створення стала реформа децентралізації. Суперечності накопичувалися поступово зі створенням об’єднаних територіальних громад, поки не стали критичними у 2020 році.
Зменшення кількості районів з 490 до 136 суттєво підвищила фінансову спроможність районних бюджетів, що створило можливість для розробки кадастрів в подальшому. І треба радіти, що старі райони не поспішали виконувати вимоги законодавства і не створили власні кадастри, понад 350 з яких було би просто викинуто разом із витраченими на їх створення десятками чи навіть сотнями мільйонів USD.
Але внаслідок цієї реформи, статус міста обласного значення втратив сенс – вони увійшли до складу районів. Ба більше – переважна їх більшість стала частиною об’єднаних територіальних громад. Без врахування території окупованої АР Крим, лише Київ, 8 обласних центрів (Дніпро, Запоріжжя, Миколаїв, Одеса, Ужгород, Харків, Черкаси та Чернігів) та 18 міст обласного значення не об’єднали в ОТГ з іншими населеними пунктами.
Для забезпечення збалансованого розвитку всієї об’єднаної громади, в законодавстві навіть започаткували новий вид містобудівної документації – комплексний план просторового розвитку території територіальної громади. Але структуру містобудівного кадастру у відповідність до специфіки нового адміністративно-територіального устрою не привели. Як наслідок, 150 порталів міського рівня втратили сенс, як інструмент розвитку об’єднаної громади, бо території відповідних ОТГ були розірвані на два різні кадастри. На міському рівні законодавством дозволяється розміщувати інформацію лише про територію обласного центру чи іншого міста обласного значення. А інформація про всю іншу територію громади має знаходитись окремо в кадастрі районного рівня, що не містить інформації про відповідне місто.
На початку цього року, черговим законом в рамках адміністративної реформи було остаточно скасовано саму категорію міст обласного значення. Це автоматично скасувало вимогу до створення близько 160 окремих кадастрів для таких міст, зробило нікчемними ти з них, що були вже створені за кошти міських бюджетів, і призвело до необхідності суттєвого доопрацювання кадастрів районів, де такі міста знаходяться.
Але навіть після скорочення кількості окремих містобудівних кадастрів майже в 4 рази з 705 до 188, закладена в закон система все одно залишається проблемною в реалізації і занадто дороговартісною у підтриманні.
Повноцінно виконувати свою задачу такий набір окремих кадастрів може виключно у разі інтеграції всіх порталів у єдину систему. А забезпечити це не легко, особливо у період активного реформування сфери містобудування. Будь-які затверджені Кабміном чи Мінрегіоном зміни формату розробки містобудівної документації чи технологічні вимоги до ведення кадастрів, потребують модернізації всіх існуючих порталів за рахунок коштів місцевих бюджетів. І хоча стаття 142 Конституції прямо передбачає, що держава має компенсувати додаткові витрати органів місцевого самоврядування, що виникли внаслідок рішень органів державної влади, на практиці вона не виконується.
Варто додати, що і саме міністерство пояснює необхідність створення Містобудівного кадастру на державному рівні відсутністю у громад фінансування для приведення кадастрів на регіональному та місцевому рівні у відповідність до нових вимог з розробки містобудівної документації.
Аналіз регуляторного впливу експерименту із запровадженням містобудівного кадастру державного рівня
Неможливість створення повноцінного містобудівного кадастру на базі сотень окремих порталів була давно зрозуміла профільному міністерству. Мабуть, саме тому Мінрегіоном за 12 років так і не було створено містобудівного кадастру на державному рівні, який мав містити Генеральну схему планування території України та об’єднувати між собою кадастри обласного, районного та міського рівня у одну цілісну систему.
В 2020 році зі створення Єдиної державної електронної системи в сфері будівництва (ЄДЕССБ), як окремої складової містобудівного кадастру, розпочалася поступова практична реалізація ідеї створення єдиного централізованого кадастру. Дана система мала містити всю документацію щодо будівництва (дозволи, погодження, вихідні данні, проєкти тощо), що раніше мали вноситися в окремі кадастри на районному та міському рівні.
За наказом Кабміну, до кінця осені 2021 року, Мінрегіон мав додатково забезпечити розроблення сервіси валідації та публічного обговорення проектів містобудівної документації на порталі ЄДЕССБ і зберігання та візуалізації затвердженої документації.
В 2022 році було передбачено створення та запуск Єдиного державного реєстру адміністративно-територіальних одиниць та територій територіальних громад, Єдиного державного реєстру адрес, Реєстру будівель та споруд у складі ЄДЕССБ, що відміняло необхідність збереження відповідної інформації в кадастрах регіонального та місцевого рівня. Варто зазначити, що строки початку роботи цих реєстрів було зірвано Мінрегіоном на півтора роки.
У 2022 році необхідність створення єдиного електронного Містобудівного кадастру остаточно було закріплено Верховною Радою в Антикорупційній стратегії (Проблема 3.5.1). Серед іншого, на його основі передбачено автоматизацію видачі містобудівних умов та обмежень для будівництва у разі наявності необхідної для цього містобудівної документації. А нова містобудівна документація має набирати чинність лише після її занесення у містобудівний кадастр, що гарантує її публічний доступ і унеможливить приховування від громадськості.
План реалізації цих намірів було деталізовано в затвердженій Кабміном Державній антикорупційні програмі.
Мало бути завершено наповнення ЄДЕССБ електронними версіями всієї затвердженої містобудівної документації та забезпечено публічний доступ до них (Захід 2.5.1.1.1) і запроваджено в роботу сервіс валідації та публічного обговорення проектів містобудівної документації (Захід 2.5.1.1.2).
До кінця серпня цього року, Мінрегіон мав підготувати законопроєкт, яким передбачається внесення змін у закони задля створення передбаченого Антикорстратегією єдиного електронного Містобудівного кадастру (Захід 2.5.1.2.1). І непізніше березня 2025 року, відповідний Містобудівний кадастр має бути введено в експлуатацію (Захід 2.5.1.2.2).
Таким чином, політичні наміри на проведення реформи зафіксовано ВР та Кабміном у основоположних антикорупційних документах, що було прийнято на вимогу наших західних партнерів. Єдине питання – реальні строки реалізації. І зі змінами законодавства краще не затягувати. Витрати коштів місцевих бюджетів під час війни на підтримання старої системи локальних містобудівних кадастрів, що в будь-якому разі втратить своє значення, є неприпустимими.
Мінінфраструктури під керівництвом Олександра Кубракова замість розробки законопроєкту, передбаченого Державною антикорупційною програмою, розробило черговий “експериментальний проєкт”. Остаточний проєкт, що був прийнятий Кабміном в серпні, був готовий і поданий на погодження до Державної регуляторної служби за тиждень до відставки Кубракова.
Національне агентство з питань запобігання корупції не погодилося з таким фривольним трактуванням запланованого заходу, але це не зупинило Міністерство навіть при новому керівництві.
Інформація в системі моніторингу виконання ДАП про стан виконання заходу із розробки законопроєкту про створення єдиного Містобудівного кадастру
Новий експеримент комплексний. Уряд запустив не просто створення Містобудівного кадастру на державному рівні, але на два роки встановлює нові правила для розроблення, оновлення, внесення змін, експертизи, погоджень, громадських обговорень та затвердження містобудівної документації. Все це має відбуватися виключно публічно в електронній формі через новий Містобудівний кадастр, частиною якого буде Реєстр містобудівної документації.
Подібні зміни можна було би вважати справжньою революцією, якби не одна величезна проблема. Урядовий експеримент в частині норм прямо суперечить положенням законів.
І учасниками цього протизаконного експерименту в наказному порядку автоматично стають не лише окремі державні органи, але і всі органи місцевого самоврядування, розробники містобудівної документації та експертні компанії, а також громадяни, що приймуть участь у громадських обговореннях.
Невідповідність урядового експерименту вимогам законів, не просто формальне порушення – воно робить неможливим практичну реалізацію запланованої реформи і створює нові корупційні ризики.
Найбільш наглядно це можна продемонструвати, провівши фактчекінг “ключових переваг кадастру на загальнодержавному рівні”, що виклала у своїй статті голова профільного комітету Верховної Ради Олена Шуляк.
Найбільш важлива в аспекті забудову і найбільш чисельна містобудівна документація на місцевому рівні буде наявна в новому кадастрі виключно у разі, якщо органи місцевого самоврядування добровільно її туди завантажать.
Закон “Про регулювання містобудівної діяльності” зобов’язує ОМС розміщувати таку документацію на власних сайтах та вносити у містобудівний кадастр відповідного рівня. Кабмін не має повноважень наказати ОМС вчиняти дії, не передбачені законом, тому в експерименті вони лише рекомендують внесення вже затвердженої документації у новий кадастр на державному рівні. Якщо ОМС раніше прямо порушувало вимоги Закону і приховувало частину документації, то наївно сподіватися на виконання ними рекомендацій Кабміну.
Проте, уряд розраховує примусити ОМС “добровільно” виконати ці рекомендації. Для цього в Порядку встановили, що через 6 місяців містобудівні умови та обмеження та будівельні паспорти надаються за умови внесення відповідної містобудівної документації до Реєстру містобудівної документації Містобудівного кадастру на державному рівні.
Сам по собі шантаж місцевого самоврядування з боку державної влади суперечить обов’язкам по євроінтеграції. Крім цього, надання містобудів та будпаспортів – це адміністративна послуга, підстави для відмови у наданні якої можуть встановлюватися виключно законами. Зрозуміло, що в законах немає таких підстав, адже внесення містобудівної документації у новий кадастр вигадано в урядовому експерименті.
І одна лише ця нормативна махінація за своїми негативними наслідками легко може перевісити будь-який позитив від нового кадастру, бо створює можливість для нових корупційних схем та розв’язує руки недобропорядним забудовникам. Нові схеми можуть бути від простих на кшталт вимагання хабаря з забудовника за внесення містобудівної документації в кадастр, щоб він змін отримати потрібні вихідні данні, до більш складних і абсолютно безпечних для чиновників.
Раніше Кабмін на період дії воєнного стану та протягом одного року з дня його припинення чи скасування дозволив проектування без містобудівних умов та обмежень, якщо уповноважений орган протягом 10 робочих днів не надав їх чи відмову у наданні. Завдяки урядовому експерименту, чиновники отримали можливість не надавати відповіді без ризику покарання – достатньо не вносити містобудівну документацію в кадастр і забудовник зможе почати будувати без містобудів.
Більш складна, але безпечна і для чиновників і для майбутнього будівництва з порушеннями – надати відмову у видачі, пославшись на відсутність містобудівної документації в кадастрі і не згадавши про порушення вимог цієї містобудівної документації. Після такої відмови, суд швидко зобов’яже видати містобуди на будь-яку незаконну забаганку забудовника.
Для державного кадастру, повнота даних так саме важлива, як і їх достовірність. Якщо відсутність даних в державному кадастрі не означає, що таких даних не існує – цей кадастр із офіційного джерела інформації легко перетворюється на джерело дезінформації. Як вже зазначено вище, немає механізму забезпечення повноти даних, тож в плані відкритості і публічності, новий державний кадастр нічим не буде відрізнятися від пересічного кадастру міського чи районного рівня.
При цьому, обмеження на час воєнного стану передбачають закриття публічного доступу до “наборів тематичних геопросторових даних та відповідних текстових і графічних матеріалів”, а це і є вся містобудівна документація, окрім її картографічної основи.
На час воєнного стану, для громадськості закрили доступ до всієї інформації в містобудівній документації в незалежності від того, чи несе публічність такої інформації загрозу національній безпеці. Навряд хтось буде заперечувати, що негативні наслідки від закриття доступу до функціонального зонування території, режимів охорони об’єктів культурної спадщини та природно-заповідного фонду тощо значно перевищують негативні наслідки від отримання доступу до цієї інформації країною-агресором.
Вимоги до цифрового формату містобудівної документації, який є необхідним для забезпечення інтерактивності даних, почали діяли лише влітку 2021 року. Немає чого красиво візуалізувати, бо його ще не встигли розробити та затвердити.
Наразі, існують десятки тисяч пакетів містобудівних документацій, строк дії якої необмежений, розроблені за старими вимогами. І урядовий експеримент не передбачає її оновлення шляхом переведення у векторну цифрову форму. Так звана “цифровізація” для завантаження у новий кадастр передбачає просте сканування паперових документів і створення PDF-файлів.
І вирішити цю проблему постановою Кабміну теоретично неможливо. Відповідно до статті 16 Закону “Про регулювання містобудівної діяльності”, містобудівна документація оновлюється за рішеннями місцевих рад і після оновлення вона так саме затверджується рішеннями місцевих рад.
Оновлення всієї наявної містобудівної документації потребує роки навіть на наявності відповідного фінансування. І примусити органи місцевого самоврядування цим зайнятися можна виключно на рівні Закону і обов’язково передбачивши на це субвенції із державного бюджету.
Валідація даних. Внесені дані перевіряються на відповідність стандартам, формату та структурі, а також на коректність координат. Важливо, що внесені дані проходять також перевірку на відповідність іншим рівням містобудівної документації.
Підвищення якості нової містобудівної документації, безумовний позитив. Щоправда, експериментальний проект передбачає перевірки формату та структури і відповідність меж територій, але не передбачає перевірки дотримання вимог будівельних норм щодо планування територій. Хіба правильність оформлення містобудівної документації, як електронного документу, може компенсувати маніпуляції із запланованою кількістю соціальної інфраструктури, зелених зон тощо?
Автоматична перевірка на відповідність документації вищого рівня, також безумовний позитив. Але вона передбачено виключно у випадку, якщо документація вищого рівня розроблена у сучасному цифровому форматі. Враховуючи, що оновлення старої документації експериментом не передбачено, то і позитив від такої валідації з’явиться лише колись у далекому майбутньому.
Експериментальний проект не передбачає автоматичного надання містобудівних умов та обмежень і будівельних паспортів, хоча це вимагалося Антикорстратегією та ДАП. Зазначені документи, як і раніше, видаються чиновниками з використанням Єдиної державної електронної системи в сфері будівництва.
Автоматично будуть формуватися витяги із Реєстру містобудівної документації, що є лише одним із джерел інформації для видачі містобудів та будівельних паспортів. Але навіть ці витяги будуть формуватися автоматично лише у випадку наявності містобудівної документації, що відповідає новим вимогам до цифрового формату. Тож знову варто нагадати, що оновлення старої документації не передбачено.
Навіть найкраща у світі геоінформаційна система буде лише дорогою красивою забавкою, якщо в ній відсутня необхідна для роботи інформація. Активне створення програмного комплексу Містобудівного кадастру на державному рівні триває з 2021 року – саме тоді вперше кошти на його розробку були передбачені окремим рядком в державному бюджеті.
Оновлення всього наявного масиву містобудівної документації для переведення його у цифровий формат, необхідний для використання в новому містобудівному кадастрі, потребує не менше часу і, скоріш за все, суттєво більшого фінансування, ніж створення відповідної програми.
Якщо метою є найскоріша цифровізація сфери містобудування задля подолання корупції та хаотичної забудови, обидва процеси необхідно було робити паралельно. В умовах війни і необхідності наступної прозорої та ефективної відбудови, швидкий запуск повноцінного містобудівного кадастру починає відігравати ще більше значення.
Але розроблений під керівництвом вже екс-віцепрем’єра Кубракова і запущений Кабміном “експеримент” більше нагадує свідоме затягування запуску такого кадастру. Бо ніяк інакше неможна розцінювати свідоме порушення вимог Антикорстратегії і ДАП, що призвело до чергового відкладання початку оновлення містобудівної документації як мінімум на час цього дворічного експерименту.
Спеціально для “Дзеркала тижня“
