“Закон про Закарпаття”. Як парламент без конституційної більшості намагається пошити нас і Зеленського в дурні?
Парламент 25 березня прийняв скандальний закон “Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо використання земельних ділянок для розбудови цифрової інфраструктури” (9549). Цей документ ввів особливі правила відчуження майна саме на Закарпатті. По суті Кабмін за поданням військової адміністрації може просто так забирати в громадян майно.
Цю законодавчу ініціативу майже півроку тому ветував президент Володимир Зеленський. Тоді народні депутати подали 11 постанов, аби заблокувати свій же закон, а громадяни подали петицію і вимагали невідкладно накласти вето на документ.
Після цього у парламенту є два варанти: врахувати правки гаранта Конституції або… долати вето конституційною більшістю, а це ⅔ голосів. Але у історії парламентаризму стався унікальний випадок: зауваження президента прогінорували депутати простою більшістю. Хоча в картці проєкту і йдеться про те, що аграрний комітет, який очолює народний депутат Олександр Гайду (“Слуга народу”), зауваження Зеленського нібито врахував. Та це звичайний обман.
І от що цікаво, у парламенті нардепи подали 5 постанов для блокування проєкту, але всі 5… відкликали. Тобто закон після підпису Стефанчука піду знову на підпис Зеленському. Громадська ініціатива “Голка” вивчила текст прийнятого законопроєкту і виявила, де можуть ховатися корупційні схеми.
Пропозиції Президента поділили на дві групи. Перша група – конкретні вказівки, які антиконституційні норми треба прибрати, та нову редакцією однієї із норм.
Тут парламент врахував лише 6 норм і одну частково (прибрали 3 абзаци, хоча мали б видалити 33). Ще 13 зауважень взагалі не враховані.
Таблиця врахування в доопрацьованому законі 9549 першої частини пропозицій Президента
Усі невраховані пропозиції про одне і те ж: спеціальний порядк відчуження землі та будівель на території Ужгородського району Закарпаттяп під час війни. Це питання додали у проєкт 9549 з грубим порушення Регламенту за тиждень до голосування в другому читанні. Воно взагалі не стосується розвитку цифрової інфраструктури, про що мало йтися в законі.
Друга група пропозицій Президента більш загальна: про удосконалення законодавства з питань відчуження ділянок та іншої нерухомості під час війни. Але це можуть бути пропозиції не до закону 9549. Так, під час розгляду закону на комітеті в листопаді, представниця Мінагрополітики відстоювала позицію, що мова йде про необхідність розробки нового проєкту для комплексних змін законодавства.
Але парламент мав іншу думку і пояснював довготривале доопрацювання закону до повторного розгляду саме необхідністю врахування цієї групи правок. Ось тільки в результаті такого доопрацювання, була врахована лише одна пропозиція Президента із шести – фактично всі сумнівні норми про відчуження земель і нерухомості в Закарпатській області знову таки залишилися без змін.
Таблиця врахування в доопрацьованому законі 9549 другої частини пропозицій Президента
Конституція встановлює загальні правила щодо вето, але вона не містить процедури розгляду пропозицій Президента і не відповідає на питання, що робити, якщо ВР частину пропозицій підтримує, а частину відхиляє.
Тому це детально врегульовані в статтях 132-136 Закону про Регламент ВР. Передбачена послідовність дій має забезпечувати достатньо надійний захист від оборудок на кшталт тієї, що відбулася із законом 9549.
Профільний комітет готує порівняльну таблицю із пропозиціями Президента. Далі вона подається для розгляду на пленарному засіданні. Тут головуючий має кожну пропозицію Президента поставити на голосування. Якщо якась пропозиція не підтримана більшістю голосів від конституційного складу ВР, вона вважається відхиленою.
Далі проводиться голосування щодо прийняття закону в цілому. Кількість голосів, потрібна для прийняття закону, залежить від попереднього голосування за пропозиції Президента. Якщо всі пропозиції було підтримано – потрібна проста більшість від конституційного складу.
А якщо хоч одна пропозиція не була підтримана – закон приймається не менше ніж двома третинами голосів і вважається підтриманим з подоланням вето.
Якщо закон не вдалося прийняти, частина восьма статті 135 передбачає можливість направити його на доопрацювання в головний комітет. Але це доопрацювання не звільняє від необхідності отримати мінімум 300 голосів на підтримку, якщо було враховано не всі пропозиції Президента.
Зазначена процедура достеменно відома як керівництву ВР, так і депутатам, адже лише у лютому вони за нею розглядали після вето закон 12378, в минулому році після двох вето закон 11150 та ряд інших.
Але у випадку закону 9549, вимоги Регламенту повністю проігнорували – пропозиції Президента до нього взагалі не розглядалися на пленарному засіданні. Комітет з питань аграрної та земельної політики під головуванням Олександра Гайду навіть не подавав обов’язкову порівняльну таблицю із пропозиціями Володимира Зеленського і відповідними змінами ветованого закону у разі їх підтримання.
Стаття 132 Регламенту встановлює, що закон мають розглянути позачергово на пленарному засіданні не пізніш як через 30 днів після його повернення з пропозиціями Президента, якщо ВР не прийнято іншого рішення.
Закон після вето було повернуто 25 жовтня. Комітет під головуванням Олександра Гайду подав на розгляд проєкт постанови про направлення закону для подальшого опрацювання пропозицій. Але ця постанова не була підтримана на засіданні 21 листопада. Далі був поданий ще один проєкт постанови про подальшу роботу над законом і 17 грудня ВР її підтримало. Тобто, було лише продовжено строк на опрацювання пропозицій Президента для їх наступного розгляду.
Але замість цього, в березні Комітет подає на розгляд ВР не пропозиції Президента, а доопрацьований закон, який начебто направила ВР “17 грудня 2024 року за наслідками розгляду пропозицій Президента” для доопрацювання “відповідно до частини восьмої статті 135 Регламенту“.
Відбувся звичайний обман, що має ознаки службового підроблення. Адже 17 грудня ВР ніяких пропозицій Президента не розглядала. А розгляд відповідно до частини восьмої статті 135 Регламенту теоретично неможливий, бо для цього закон має бути неприйнятий після повторного розгляду, а закон у парламент для повторного розгляду раніше навіть не виносився.
Висновок аграрного комітету щодо доопрацювання закону 9549
Обман відбувався, щоб уникнути обов’язкового за Регламентом голосування окремо по кожній пропозиції Президента. Бо якби таке голосування відбулося, приховати неврахування більшості пропозицій було неможливо. А якби наважилися відкрито відхилити пропозиції, що було при доопрацювання в Комітеті не враховано, то для прийняття закону з подоланням вето було необхідно мінімум 300 голосів, яких не було.
Зрозуміло, що в обмані такого розмаху брав участь не лише аграрний комітет. Не меншу роль в оборудці зіграв спікер Руслан Стефанчук, бо саме він свідомо без попереднього розгляду пропозицій Президента поставив на голосування доопрацьований закон. І саме він мав переконатися у виконанні всіх пропозицій, бо від цього залежала необхідна кількість голосів для ухвалення рішення.
Це порушення не було чимось спонтанним – на нього свідомо йшли у парламенті з самого початку. Докази цього в дискусії між заступницею міністра аграрної політики Людмилою Шемелинець та керівником секретаріату Комітету Олександром Старинцем, з якою можна ознайомитися в стенограмі засідання Комітету 29 листопада.
Стенограма засідання Комітету від 29.11.2024 з обговоренням вето до закону 9549
Офіційним автором правок про відчуження земель та іншої нерухомості в Закарпатській області, які стали каменем спотикання, є голова Комітету аграрної та земельної політики Олександр Гайду. Але на засідання Комітету 20 серпня минулого року прийшов їх лобіювати голова фракції “Слуга Народу” Давид Арахамія.
Арахамія по суті правок майже нічого не пояснив, обмежившись загальними фразами про необхідність релокації підприємств із прикордонних з агресором територій та прикриваючись заявами, що більшість інформації під грифом “цілком таємно”. Але він переконував, що все це узгоджено на вищому рівні і Президент підпише закон з цими нормами за лічені дні після прийняття.
Стенограма засідання Комітету 20.08.2024 з розглядом законопроєкту 9549
Мабуть, інформація про реальні причини таких змін в законодавстві була настільки таємною, що про неї не знав навіть Верховний Головнокомандувач. Бо як ще пояснити, чому Володимир Зеленський спокійно наклав вето на закон, а переважна кількість його пропозицій була саме із вимогами прибрати відповідні норми?
Навряд нам хтось публічно повідомить про всі обставини накладання вето, але доречно зазначити про певні перестановки посадовців. Закон 9549 в прийнятій раніше редакції віддавав відчуження землі фактично в ручне управління голові Закарпатської ОДА. На момент прийняття закону в серпні минулого року, ним був Віктор Микита. Але вже 8 вересня він був призначений заступником голови Офісу Президента, а т.в.о. голови ОДА став Мирослав Білецький.
На момент вето, Білецький все ще був т.в.о. голови, але 8 листопада ого було призначено повноцінним головою. Білецький є представником партії “Рідне Закарпаття” і його призначення є частиною складної гри ОП не лише за вплив на Закарпатті, але і за голоси групи “Довіра” у парламенті, чотири представники якої цю партію і створювали.
Такі перестановки могли мати суттєве значення для вирішення долі закону 9549. Адже з одного боку додаткові повноваження отримував новий голова ОДА, що значно менше залежить від ОП ніж його попередник. З іншого боку, в самому ОП з’явився впливовий гравець, добре знайомий зі специфікою справ на Закарпатті.
Коли закон доопрацьовували для (не)врахування пропозицій Президента, на засідання Комітету 14 березня підтримувати норми про відчуження земель на Закарпатті знову прийшов Давид Арахамія. Він вибачився за свою попередню обіцянку про відсутність проблем (переплутавши місяць коли все відбувалося), та повідомив про певне непорозуміння між двома департаментами в ОП, що і призвело до вето. Далі він розповів, що нарешті з усіма департаментами пропрацювали, і він гарантує, що цього разу на закон фактично в тій самій редакції вже ніякого вето не буде і взагалі у Президента є намагання якнайшвидше його підписати.
Необхідність прийняття норм по Закарпаттю цього разу він пояснив меморандумами із німецькими компаніями, що вже мали почати будувати, але не можуть.
Стенограма засідання Комітету 14.03.2025 з розглядом законопроєкту 9549
Наявна інформація дозволяє зробити висновки про певне протистояння двох груп впливу в Офісі президента навколо саме норм про примусове відчуження земель та іншої нерухомості в Закарпатті. Обидві групи достатньо впливові – одна використовує голову фракції “Слуг Народу” в ролі посильного, друга має можливості переконати Володимира Зеленського накласти вето. І поки майже п’ять місяців ці дві групи між собою домовлялися, заветований закон лежав без руху у ВР.
Найгірше в дані ситуації, що ані ці групи впливу в ОП, ані депутати президентської партії включно із головою фракції в парламенті, зовсім не переймають з приводу удару по репутації Володимира Зеленського внаслідок їх оборудок.
Зеленський накладав вето і пояснював це тим, що норми закону 9549 порушують Конституцію. І саме він офіційно надавав ВР рекомендації. Неважливо, що документи для цього готували інші люди – поставивши на них свій підпис, Президент вже не може сказати що не в курсі ситуації.
Парламент спочатку публічно помножив президента на нуль, не розглянувши на пленарному засіданні подані пропозиції. А тепер так саме публічно намагається пошити в дурні, бо повертає на підпис закон де начебто всі пропозиції враховано, хоча насправді більшість пропозицій була проігнорована. І парламент так робить, бо в Офісі Президента їм пообіцяли, що ніхто не буде Зеленському пояснювати про необхідність накладання вето на цю оборудку.
Навіть якщо Зеленський особисто погодився на таку гру із власним вето, він не може собі дозволити це визнати, пояснюючи все великою метою. Зараз не та ситуація, щоб Президент міг дозволити собі публічно виходити із позицією, що готовий порушувати Конституцію і підписувати антиконституційні закони. Страшно навіть уявити позицію адміністрації Трампа з її тиском на Україну, якщо Зеленський сам зітре цю червону лінію.
Команда Зеленського в своїх діях мала відштовхуватись він необхідності зберегти репутацію Президента. Вирішили відіграти вето назад? Збирайте не менше 300 голосів у ВР для його подолання і грайте в демократію, використовуючи це як козир проти ворожого наративу про Зеленського-диктатора.
Не можете 300 голосів зібрати? Враховуєте пропозиції Президента прибравши всі спірні норми в законі 9549, а потім окремим законом проводите зміни в законодавство про відчуження землі і нерухомості під час воєнного стану. За ті п’ять місяців, що йшли торги навколо (не)виконання вето, можна було навіть двічі з нуля нові закони прийняти.
Але є цікавіше питання: навіщо тягнути редакцію, що суперечить пропозиціям Президента? Враховуючи що спірні норми первинно з’явилися через правки до другого читання, не існує офіційний пояснень їх необхідності на кшталт пояснювальної записки. Тому доведеться спиратися на заяви Давида Арахамії, озвучені під час розглядів на аграрно-земельному комітеті. Озвучена ним мета – вирішити проблему із релокацією підприємств і будівництвом нових на безпечній території.
Під час засідання комітету в серпні, Арахамія пояснив вибір лише Ужгородського району Закарпатської області, як чітко визначеної дискретної локації, наступним чином:
Вочевидь, такий підхід суперечить Конституції, бо створює нерівні умови для різних суб’єктів. Проблема із землею як для релокованих підприємств, так і будівництва нових на відносно безпечних територіях, існує для тисяч підприємств в багатьох областях. Президент рекомендував вдосконалити законодавство для всієї території країни, а не локально. А для запобігання зловживанням, встановити як чітку послідовну процедуру прийняття рішення про відчуження земель, так і критерії визначення територій і суб’єктів господарювання на яких новий порядок буде розповсюджуватися.
Пропозиції повністю відповідають меті, задекларованій лобістами спірних змін, та передбачають запобіжники від зловживань, щодо яких так переймається Давид Арахамія. Але ці пропозиції було повністю проігноровано і протягнули старі норми.
Це дозволяє зробити перший висновок: вигодонабувачі від змін не зацікавлені у вирішення проблеми загалом в країні і їм потрібні вкрай корупціогенні процедури вибору без чітких правил в ручному порядку як земельних ділянок для відчуження, так і осіб, в інтересах яких це буде відбуватися.
Закон 9549 передбачав виплачувати за відчужену в Ужгородському районі землю і будівлі компенсацію у розмірі 360% від ринкової вартості, якщо власник добровільно погоджується підписати договір купівлі-продажу, і 300% від ринкової вартості, якщо добровільно хоче і відчужують примусово.
Пропозиція Президента – прибрати цю очевидну дискримінацію і встановити справедливе і однакове для всіх відшкодування вартості відчуженого майна та конкретизувати методику розрахунку такого відшкодування. Пропозиція була проігнорована, хоча ніяк не суперечить публічні меті змін.
Звідси другий висновок: вигодонабувачі змін зацікавлені саме у можливості викуповувати за кошти бюджету відібрану в ручному режимі власність в рази дорожче її ринкової вартості.
Закон 9549 встановлював, що повернення відчуженої власності після припинення чи скасування воєнного стану не здійснюється. Президент запропонував встановити гарантії повернення власнику примусово відчуженого майна, що зберігалося. Це більш ніж розумно, бо навіщо державі викидати гроші на купівлю землі чи будівель по ціні в рази вище ринкової, якщо вони не знадобилися та не були використані для розміщення релокованих чи нових підприємств?
І знову пропозиція була проігнорована. Який сенс у невиконанні цієї пропозиції, якщо існуюча норма корисна хіба що для використання фіктивних проектів задля безповоротного викупу під них у потрібних людей землі за державні кошти за завищеною ціною?
Залишилося лише нагадати, як Офіс Президента настирно намагався провести спрощений порядок зміни цільового призначення землі. Перша спроба із законопроєктом 8178-1 закінчилася невдачею, але проєкт 9627 був прийнятий ВР. Як в першому випадку, та і в другому, були застереження про ризик побудови корупційної схеми на відчуженні для суспільних потреб вже не дешевої землі сільгосппризначення, а в десятки разів дорожчої землі промисловості.
Закон 9549, який протягнули завдяки махінаціям та обману про врахування пропозицій Президента, дозволяє прибуток від цієї схеми збільшити ще у 3.6 рази. Тому якщо в когось вже є певний земельний банк в Ужгородському районі, чи він може швидко викупити дешеву землю сільськогосподарського призначення в потрібному місці бо знає деталі проекти чи впливає на вибір місця його реалізації, то він отримає можливість продати її державі за божевільною ціною.
То може саме в цьому і є справжня мета цієї ганебної історії із законом?
Спеціально для “Дзеркала тижня“
Проєкт реалізується за підтримки The European Endowment for Democracy (EED).
