ДІАМ відкрила скриньку пандори: як дали дозвіл будувати в Карпатах вітряки без оцінки впливу на довкілля?

Міжнародні зобов’язання з питань екології існують для того, щоб українські чиновники допомагали бізнесу їх порушувати. Принаймні, саме таке враження складається після аналізу будівництва вітроелектростанції на полонині Руна в Карпатах.

Ситуація в певному сенсі унікальна, адже порушувати природоохоронні вимоги допомагає не профільне міністерство, як зазвичай буває, а Державна інспекція архітектури та містобудування, чиї “професіоналізм та нульову толерантність до корупції” подають як чи не найбільший успіх реформ у сфері містобудування в каденцію Володимира Зеленського.

Проте, проблеми з контролем в будівництві не обмежуються екологією і є набагато глибшими. Про це свідчить позиція ДІАМ, озвучена його головою Олександром Новицьким на спільному виїзному засіданні Комітетів ВР з питань євроінтеграції і з питань екополітики та природокористування.

Логіка будівництва вітроелектростанцій (ВЕС) в Карпатах проста – чим вище, тим сильніше вітер, тож і прибутковість більша. Та й до кордонів відносно недалеко і вигідно експортувати електроенергію в ЄС.

Зелена енергетика це позитив, але виключно у випадку, якщо вона не шкодить цінним природним комплексам. Карпати займають близько 3.5% площі країни. Лише незначну їх частину становлять високогір’я, тож мова йде не просто про цінні, а унікальні екосистеми, які недоречно забудовувати вітряками орієнтуючись виключно на фінансові інтереси інвесторів. І екологічні організації ніколи не залишають спроби такого будівництва без уваги.

Правових механізмів захисту довкілля у нас не так вже і багато, а одним з основних є Закон “Про оцінку впливу на довкілля”. Прийнятий він був на виконання Орхуської конвенції, укладеної під егідою Європейської економічної комісії ООН (ЄЕК ООН), та Директиви Європейського Парламенту і Ради 2011/92/ЄС в рамках Угоди про асоціацію з ЄС. Тому будь які махінації за участі чиновників з намірами уникнути процедури оцінки впливу на довкілля (ОВД) легко можуть вилитися в черговий удар по репутації України.

Група компаній “Вітрові парки України” вирішила будувати вітроелектростанцію на високогірній полонині Руна і, очікувано, вступила в протиборство з цілим рядом екологічних організацій. Напочатку року, Мінекології зупинило розгляд звіту з ОВД до вирішення судового спору за позовом Міжнародної благодійної організації “Екологія-Право-Людина” до Тур’є-Реметівської сільради. Але забудовник зупинятися не збирався і розпочав будівництво манівцями.

Будівництво на полонині Руна

Починаючи з березня, Державна інспекція архітектури та містобудування отримала та без питань зареєструвала ряд повідомлень про початок будівельних робіт на нове будівництво об’єктів найнижчого класу наслідків СС1 “фундамент під ВЕУ ВЕС “Полонина Руна” в яких відрізняється лише номер вітроенергоустановки (ВЕУ) у складі ВЕС, та повідомлення про початок підготовчих робіт з будівництва під’їзної дороги.

Фрагмент зареєстрованого ДІАМ повідомлення на нове будівництво фундаментів під ВЕУ

Використовуючи зареєстровані повідомлення, розпочалося будівництво доріг та вітроелектростанції на полонині Руна. Враховуючи відсутність ОВД, екологи зверталися до ДІАМ з проханням провести позапланову перевірку. Але Комісія щодо розгляду звернень одноголосно відмовила спочатку ГО “Українська природоохоронна група”, а потім МБО “Екологія-Право-Людина”. Аргумент для відмови – будівництво фундаментів під вітрогенератори не є доказом будівництва вітроелектростанції.

В подальшому, Держекоінспекція провела перевірку будівництва і вказала в акті, що ОВД для будівництва фундаментів непотрібно. Але є нюанс: обґрунтовуючи таке рішення, вони послалися на дії ДІАМ – наявність у забудовника зареєстрованих повідомлень та висновок Комісії щодо розгляду звернень.

На початку листопада, ситуація із будівництвом на полонині Руна розглядалася на спільному виїзному засіданні Комітетів ВР з питань євроінтеграції і з питань екополітики та природокористування. Перед депутатами виступав і голова ДІАМ Олександр Новицький, який намагався переконати депутатів в абсолютній законності всіх дій підпорядкованого йому органу. Але чи були його заяви правдивими?

Порушення 1. Чи може бути фундамент окремим об’єктом нового будівництва, вводитися в експлуатацію, як окрема споруда, із наступною реєстрацією прав власності не неї?

Голова ДІАМ Олександр Новицький стверджував, що так, може. Він заявив, що немає єдиного визначення, що таке об’єкт будівництва, і що “дивилися всім ДІАМ, всіма інспекторами“, але не знайшли, чому фундамент не може будуватися, як окрема споруда. Проте, такі заяви свідчать або про свідоме введення депутатів в оману, або про некомпетентність голови ДІАМ та інших посадовців цього органу.

Переважна більшість нормативного регулювання будівництва міститься в державних будівельних нормах, обов’язковість дотримання яких встановлена профільними законами. Відповідно до пункту 3.25 ДБН В.2.1-10-2018 “Основи і фундаменти будівель та споруд. Основні положення”, фундамент – підземна частина споруди, яка сприймає навантаження від несучих конструкцій і передає їх на основу. Тож фундамент не може бути окремою спорудою, бо він за визначенням частина споруди.

Порядок розроблення проектної документації (наказ Мінрегіону від 16.05.2011 №45) визначає, що об’єкт будівництва – це будинки, будівлі, споруди будь-якого призначення, їх комплекси та/або частини. Ось тільки коли мова йде про нове будівництво, то його об’єктами можуть бути лише будівлі і споруди та їх комплекси (пункт 3.11 ДБН А.2.2-3:2014 “Склад та зміст проектної документації на будівництво”).

Тож фундамент може бути окремим об’єктом будівництва у разі капітального ремонту чи реконструкції раніше побудованої споруди, але не у разі нового будівництва. Як наслідок, фундамент не може вводитися в експлуатацію, як окрема споруда. Відповідно, і право власності на нього не може реєструватися, як на споруду – він окремо може бути власністю лише як об’єкт незавершеного будівництва.

І мова йде про порушення саме ДІАМ, а не якогось іншого органу. Олександр Новицький намагався перекласти відповідальність на орган архітектури при сільраді. Мовляв, там надали містобудівні умови на обмеження (МУО) саме на окремі фундаменти, тож ДІАМ була зобов’язана визнавати право будівництва фундаментів, як окремих споруд.

Але головний архітектор села не мав права відмовити у видачі МУО в такому випадку. Відповідно до частини четвертої ст. 29 Закону “Про регулювання містобудівної діяльності”, якщо замовник подав весь потрібний пакет документів, то єдина можлива підстава для відмови – невідповідність намірів забудови вимогам містобудівної документації. Тож видані МУО жодним чином не дозволяють будівництво фундаменту, як окремої споруди – вони лише свідчать про очевидний факт, що у споруд електростанції мають бути фундаменти.

На цьому статтю можна було закінчувати – всі інші порушення вже не мають значення, бо за законодавством взагалі не могло бути окремого будівництва фундаментів. Проте, значення має не лише факт законності дій ДІАМ, але і його офіційна позиція щодо окремих питань регулювання будівництва.

Порушення 2. Чи можна будувати фундаменти для вітрогенераторів електростанції за відсутності позитивного висновку з ОВД?

Олександр Новицький переконував депутатів, що Закон не передбачає необхідність проходження процедури ОВД для будівництва фундаментів, але це обов’язково для наступного встановлення на готові фундаменти вітрогенераторів. Проте, немає жодної різниці чи то фундамент під вітрогенератор, чи сам вітрогенератор – в Законі жоден об’єкт з такою назвою прямо не зазначений.

Закон “Про оцінку впливу на довкілля” (п. 4 ч. 3 ст. 3) встановлює, що ОВД мають проходити “вітрові парки, вітрові електростанції, що мають дві і більше турбіни або висота яких становить 50 метрів і більше“. Тобто, мова йде про комплекс будівель та споруд, який включає і вітрогенератори зі своїми фундаментами, і під’їзні дороги тощо.

На полонині Руна будують вітроелектростанцію і фундаменти під ВЕУ є частиною цієї електростанції. Це прямо зазначено у звіті з ОВД, поданому особисто забудовником на розгляд Мінекології наприкінці минулого року (справа № 8343 в реєстрі е-ОВД).

Тому навіть якби законодавство дозволяло будувати фундаменти для вітрогенераторів самі по собі як окремі споруди, це можна було би робити виключно за наявності позитивного висновку з ОВД.

Фрагмент звіту з ОВД (справа № 8343, с. 38) щодо будівництва ВЕС на полонині Руна

І посадовці ДІАМ не можуть себе виправдовувати аргументами, що звіт з ОВД не читали і тому не знали, що будівництво фундаментів – це частина будівництва саме вітроелектростанції. Вони реєстрували документи, де прямо в назві об’єкту зазначено, що це споруда комплексу ВЕС “Полонина Руна”.

Порушення 3. Чи могли фундаменти під вітрогенератори ВЕС “Полонина Руна” відноситися до найнижчого класу відповідальності СС1?

Голова ДІАМ переконував депутатів, що фундаменти під вітрогенератори не належать до об’єктів, що підлягають ОВД, і тому можуть відноситися до класу відповідальності СС1, тож і немає порушень у їх будівництві, як об’єктів СС1.

Проте, Законом “Про регулювання містобудівної діяльності” (ст. 32) встановлені лише загальні правила для визначення класу наслідків, а детальні правила встановлені ДСТУ 8855:2019. Екологи про це можуть і не знати, але посадовці ДІАМ знати це зобов’язані.

Відповідно до ДСТУ 8855:2019 (Таблиця 1), фундаменти під вітрогенератори такої потужності відносяться до класу СС2 відразу за двома критеріями в незалежності від того, чи потрібна процедура ОВД.

Правила визначення класів наслідків за ДСТУ 8855:2019

У разі руйнування фундаменту під вітрогенератор, буде зруйновано і встановлений на ньому вітрогенератор. Верхня межа економічного збитку для класу наслідків СС1 – 2500 мінімальних зарплат, що в цьому році становить 20 млн грн. Але собівартість спорудження вітрогенератора потужністю 5.2 МВт, які планують встановлювати на полонині Руна, перевищує 200 млн грн, а розрахований за ДСТУ 8855:2019 (п. 4.12) економічний збиток від його руйнування буде близький до 50 млн грн.

Другий критерій – це припинення функціонування об’єктів енергетики. Вітрогенератор – це об’єкт енергетики. Враховуючи потужність, це не об’єктовий рівень, а місцевий чи регіональний. У випадку полонини Руна, мова йде саме про регіональний рівень відповідно до ДСТУ 8855:2019 (п. 4.13) тому що будівництво вітроелектростанції на полонині було передбачено ще з 2013 року Схемою планування території Закарпатської області.

За містобудівним законодавством, найнижчій клас наслідків СС1 принципово відрізняється дозвільними процедурами від класів СС2 та СС3. СС1 – це повна дерегуляція: будівництво починається на основі повідомлення і експертиза проєкту необов’язкова. На відміну від нього, право на будівництво об’єктів класів наслідків СС2 та СС3 виникає лише після отримання дозволу на проведення будівельних робіт після проходження обов’язкової експертизи.

Тому якщо замовник будівництва занижує клас відповідальності до СС1, це автоматично перетворює будівництво на самочинне відповідно до частини сьомої ст. 34 Закону “Про регулювання містобудівної діяльності”.

Чи є недоліки законодавства, що призвели до такої ситуації?

Олександр Новицький переконував депутатів, що недоліків законодавства немає. В певному сенсі, це правда – дії ДІАМ в ситуації з будівництво на полонині Руна є не наслідком недоліків законодавства, а його порушеннями. Проте, існують недоліки законодавства, що значно спрощують можливість таких порушення.

Перший недолік – неузгодженість містобудівного законодавства та Закону “Про оцінку впливу на довкілля”.

По-перше, містобудівне законодавство взагалі не враховує ОВД при регулюванні проведення підготовчих робіт. Забудовник не маючи висновку з ОВД може подати відповідне повідомлення і далі проводити видалення зелених насаджень та земляні роботи на цінних природоохоронних територіях.

По-друге, більшість об’єктів, що потребують здійснення ОВД – це комплекси будівель та споруд. На рівні законів, поняття “комплекс” взагалі не визначено. А Порядок розроблення проектної документації визначає його як “сукупність будинків, будівель, споруд будь-якого призначення, лінійних об’єктів інженерно-транспортної інфраструктури, будівництво яких здійснюється за єдиною проектною документацією“. Але не існує жодних вимог до проєктування технологічно пов’язаних будівель і споруд, як комплексів.

Це дозволяє замовникам будівництва ділити комплексний об’єкт, що підлягає ОВД, на окремі будівлі та споруду, а далі достатньо жонглювати словами в їх назві для маскування суті будівництва. Недобропорядному чиновнику таких махінацій буде достатньо, щоб без ризику для себе “не побачити” необхідність здійснення ОВД.

Другий недолік – повна дерегуляція дозвільних процедур для будівництва класу наслідків СС1 за відсутності справді професійного з нульовим рівнем толерантності до корупції органу державного архбудконтролю.

ДІАМ при реєстрації повідомлень має вірити замовнику будівництва на слово. Єдиний запобіжник від зловживань перед початком робіт – автоматичні перевірки поданих повідомлень Єдиною державною електронною системою в сфері будівництва (ЄДЕССБ).

Ці автоматичні перевірки зобов’язані бути і, начебто, є ще з моменту запуску електронної системи в роботу. Серед обов’язкових питань для перевірки – наявність висновку з ОВД та правильність визначення класу наслідків (Додаток 2 до Порядку ведення ЄДЕССБ). Але як свідчить історія з полониною Руна, Мінцифри під керівництвом Михайла Федорова так і не змогла їх реалізувати за п’ять років роботи системи.

Законність будівництва за такої дерегуляції мають забезпечувати позапланові перевірки. Ст. 41 Закону “Про регулювання містобудівної діяльності” передбачає для цього окрему підставу для перевірки – необхідність перевірки достовірності даних, зазначених в повідомленні, протягом трьох місяців з дня його подання. От тільки ДІАМ такі перевірки ніколи не проводить, але регулярно порушує законодавство і повертає повідомлення на доопрацювання, хоча не має таких повноважень.

У випадку з забудовою полонини Руна, ДІАМ неможна звинувачувати в реєстрації повідомлень на будівництво фундаментів – інспектора діяли строго в порядку, визначеному законодавством. Незаконні дії почалися, коли ДІАМ відмовився призначити позапланові перевірки за зверненням екологів, а потім Голова ДІАМ вводив в оману нардепів, захищаючи незаконне будівництво.

Що вилетить зі скриньки Пандори, відкритої незаконною позицією ДІАМ?

Голова Комітету з питань екологічної політики та природокористування ВР Олег Бондаренко зазначив, що позиція ДІАМ “відкриває скриньку Пандори для майбутніх порушень природоохоронного законодавства“. І з такою оцінкою важко не погодитися.

В багатьох випадках шкоду природним комплексам може нанести не лише функціонування нового об’єкту, але і процес його будівництва, прокладання під’їзних шляхів тощо. В ОВД ці питання досліджуються і визначаються додаткові вимоги до організації будівельних робіт. ДІАМ дозволяє обходити ці дослідження.

Розгляд ДІАМ комплексного об’єкту, як ряду окремих будівель і споруд, дозволяє підміняти тип об’єкту чи його планову потужність, взагалі уникаючи проведення ОВД. Інспекція має достатньо повноважень, щоб зупинити махінації забудовників. Але їх позиція дозволяє отримати дозволи на будівництво всіх споруд, як окремих об’єктів, та взагалі обійтися без ОВД.

Схожа ситуація і з великою кількістю об’єктів, де вимога до проведення ОВД визначається розмірами об’єкту чи потужністю виробництва. Що за такої позиції ДІАМ забороняє без ОВД отримувати дозволи на будівництво на окремі енергоблоки теплоелектростанцій, металургійні цехи, будівлі для розведення птиць чи худоби, бойні, автомобільні дороги тощо, розбиваючи єдиний в технологічному плані об’єкт на частини з допороговими характеристиками?

При оцінці наслідків порушення Україною своїх зобов’язань за Орхуською конвенцією та Директивою 2011/92/ЄС треба пам’ятати, що ці документи приймалися не лише в інтересах екології, але і в інтересах економіки. Закладена в них процедура проведення ОВД та залучення громадськості на найбільш ранніх стадіях підготовки проєкту будівництва направлена на уникнення втрат для економіки внаслідок зупинки проєкту на стадії, коли в його будівництво було вже вкладено значні кошти. До речі, на цьому прямо наголошував у 2016 році в своїх листах виконавчий секретар ЄЕК ОНН Крістіан Бак, пояснюючи прем’єр-міністру, голові ВР та голові Комітету з євроінтерації важливість якнайшвидшого прийняття закону про ОВД.

Лист виконавчого секретаря ЕЄК ООН щодо важливості закону про ОВД для економіки

Ще один фактор, який обов’язково треба пригадати в Українських реаліях, це значне зростання корупційних ризиків внаслідок порушення процедур з наданням дозволів на будівництво при відсутності ОВД. Забудовник, який вклав великі гроші у капітальне будівництво, буде шукати будь-які можливі шляхи домовитися і згоден платити величезні хабарі, щоб уникнути значних збитків від зупинки проєкту внаслідок отримання негативного висновку Мінекології.

Але крім природоохоронного законодавства, позиція ДІАМ також створює не менші можливості для порушення містобудівного і земельного законодавства. Інспекція дозволяє при новому будівництві ділити споруди і будівлі на окремі частини та визначати для таких частин свій клас наслідків.

Мова не лише про фундаменти для вітрогенераторів. Щоб переконати депутатів у своїй правоті, Олександр Новицький заявив, що ДІАМ розглядає об’єкт будівництва просто як “обсяг робіт і архітектурних рішень“. І тому Інспекція готова видати бажаючим дозвіл навіть на окреме будівництво фундаменту житлового будинку і потім прийме його в експлуатацію для наступної реєстрації права власності, як на споруду.

Це створює можливість будівництва великих об’єктів за спрощеною дозвільною процедурою, як кількох дрібних найнижчого класу наслідків СС1. Адже якщо ДІАМ розглядає фундамент, як окрему споруду, то так саме і окремі поверхи будівлі для них є окремими спорудами.

На схожі граблі Україна вже наступала, коли об’єкти було поділено на п’ять категорій складності і спрощена дозвільна система передбачалася для перших трьох. Як приклад наслідків – сумнозвісна будівельна піраміда Укогруп Анатолія Войцехівського з десятком тисяч постраждалих інвесторів в Києві. Схема була елементарна – зловживаючи дерегуляцією, зареєструвати декларацію на будівництво завідомо незаконної багатоповерхівки і збирати гроші з довірливих громадян, поки цю декларацію не скасують за результатами перевірки. А поділ одного будинку на окремі секції для заниження категорії складності був нормальним для багатьох забудовників.

Щоб такого більше не було, Верховна Рада в 2017 році змінила законодавство. Завдяки переходу з п’яти категорій складності на три класи наслідків, махінації повністю не зникли, але стали можливі лише з невеликими об’єктами. Тепер ДІАМ вирішала повернутися до старих схем.

Від класу наслідків залежить не лише дозвільна процедура, але і орган, який уповноважений надавати дозволи і здійснювати контроль. Відповідно до ст. 7 Закону “Про регулювання містобудівної діяльності”, територіальні громади з центром в населеному пункті з населенням менше 50 тис можуть взяти на себе повноваження держархбудконтролю по об’єктах класу наслідків СС1, з населенням понад 50 тис – по об’єктах СС1 та СС2. Наразі, такі повноваження взяли на себе 99 громад і на них приходиться близько 40% всіх об’єктів будівництва.

Тож позиція ДІАМ дозволяє забудовникам, наближеним до місцевої влади, виходити з-під контролю Інспекції і користуватися послугами виконкомів місцевих рад. А це суттєве збільшення корупційних ризиків при будівництві.

Але найважливіше – клас наслідків визначає вимоги до міцності і надійності будівель та споруд. При проєктуванні, згідно ДБН В.1.2-14:2018 “Загальні принципи забезпечення надійності та конструктивної безпеки будівель і споруд”, коефіцієнт надійності конструкцій для класу наслідків СС1 може бути на 20% нижчій за СС3, а вимоги до самих розрахунків і перевірці надійності для СС1 суттєво спрощені. Тому заниження класу наслідків дозволяє забудовникам отримати значну економію на вартості будівництва ціною надійності будівлі.

Тож позиція ДІАМ несе загрозу життю та здоров’ю людей і якось відразу пригадуються катастрофічні наслідки землетрусу в Туреччині, де велика кількість жертв була саме наслідком економії на міцності та надійності будівель.

Крім цього, позиція ДІАМ дозволяє перетворити об’єкти незавершеного будівництва на прийняті в експлуатацію будівлі та споруди. Право власності на об’єкти незавершеного будівництва має принципові відмінності від звичайного права власності на нерухоме майно. Відповідно до частини третьої ст. 331 Цивільного кодексу, до завершення будівництва особа вважається власником матеріалів, обладнання тощо, які були використані в процесі цього будівництва. Власне, тому зареєстроване право власності на незавершене будівництво – це право власності на матеріали і обладнання, а не на будівлю чи споруду.

Перший наслідок такого підходу у значному ускладненні боротьби із незаконним будівництвом. Позиція ДІАМ дозволяє перетворити недобуд будь-якого ступеню завершення на готову будівлю чи споруду із зареєстрованим правом власності. Після цього його знесення стає майже неможливим.

Другий наслідок – можливість проведення реконструкцію, що неможливо для об’єктів незавершеного будівництва. Під час спільного засідання Комітетів ВР, народна депутатка Юлія Яцик запитала голову ДІАМ, чи не зможе забудовник в подальшому побудувати на фундаменті не вітрогенератор, а щось інше, наприклад, громадську вбиральню. Олександр Новицький впевнено заявив, що ДІАМ ніколи не дасть дозвіл на таке будівництво, бо не дозволяє цільове призначення земельної ділянки. Але він достеменно має знати, що відповідно до частини четвертої статті 34 Закону “Про регулювання містобудівної діяльності”, реконструкція в межах існуючих фундаментів може відбуватися взагалі за відсутності прав на землю і дані про земельну ділянку можна не вказувати.

Ще гірша ситуація може виникнути з незаконно переданими земельними ділянками, за повернення яких бореться громадськість. Забудовник отримає можливість швидко “побудувати” бутафорський фундамент, просто розмістивши бетонні блоки в бажаній конфігурації, ввести його в експлуатацію і зареєструвати право власності, як на споруду. І позбавлення його прав на землю вже не буде мати значення – він без землі зможе провести “реконструкцію” фундаменту у житлову висотку.

Третій наслідок пов’язаний із правом на землю та можливостями зміни її цільового призначення. В 2022 році в ст. 120 Земельного кодексу урівняли незавершене будівництво з будівлями і споруди при зміні власника в питаннях переходу права власності чи користування земельною ділянкою. Але досі лише право власності на будівлю чи споруду на земельній ділянці, а не на незавершене будівництво, надає наступні переваги.

• Можна отримувати земельні ділянки державної чи комунальної власності без конкурсу (ч. 2 ст. 134 Земельного кодексу).
• Можна передавати земельні ділянки державної чи комунальної власності під забудову за відсутності детального плану території та зонінгу (ч. 3 ст. 24 Закону “Про регулювання містобудівної діяльності”).
• Можна встановлювати цільове призначення земельної ділянки без врахування положень містобудівної документації (ч. 3 ст. 20 Земельного кодексу).

Можливість вводити в експлуатацію те, що раніше могло було лише незавершеним будівництвом і потребувало значного часу для добудови, значно спрощує та пришвидшує можливості оборудок із землею. Наприклад, власник бутафорського фундаменту із прикладу вище, зможе вже законно отримати в оренду повернуту громаді ділянку.

Підіб’ємо підсумки

Усунути недоліки містобудівного законодавства, які дозволяють забудовникам обходити екологічні вимоги, неважко у разі наявності політичної волі. Наприклад, одну з найбільших проблем, що дозволяє ділити комплекси на окремі будівлі та споруду і так обходити проведення ОВД, може за пару місяців легко виправити Мінрозвитку внесенням змін в Порядок розроблення проєктної документації.

Але поки посадовці ДІАМ можуть безкарно приймати незаконні рішення в інтересах недобропорядних забудовників, а голова ДІАМ дозволяє собі вводити в оману депутатів на засіданні Комітетів ВР і залишається на посаді, позитивних змін можна не очікувати.

Спеціально для “Дзеркала тижня“